我国的行政层级监督制度【38】
导读：我国的依法行政建设取得了很大的进展，但是与建设法治政府的目标还有一定的差距，诸如政令不通、效率低下、腐败屡禁不绝、官僚主义作风严重、决策频频失误、下位法与上位法相抵触等问题仍很突出。导致上述现象的原因很多，其中一个重要的因素就是行政层级监督制度不完善。因此，完善行政层级监督制度，建立强有力的政府内部监控网络，有利于推进我国依法行政、建设法治政府的进程。行政层级监督又称为政府系统内部监督，包括一般行政层级监督和专门行政层级监督。一般行政层级监督是指上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实施的监督，包括上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对其所属工作部门、上级行政部门对下级行政部门的监督。专门行政层级监督是指在政府系统内设立的专职监督机关对行政机关及其工作人员的监督，包括行政监察监督和审计监督。我国行政层级监督具有层级性、全面性、自律性、效率性等特征，其监督对象是抽象行政行为、具体行政行为、行政主体及其工作人员、国有事业单位以及具有行政职能的垄断企业。行政层级监督是建立效能政府的重要保障，是建立廉洁政府的基本途径，是建立法治政府的必要环节。
引言：我国行政层级监督制度的实施现状
行政层级监督有狭义说和广义说两种。狭义的行政层级监督又称为一般行政层级监督，是指上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实施的监督，包括上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对其所属工作部门、上级行政部门对下级行政部门的监督。广义的行政层级监督又称为政府系统内部监督，是指一般行政层级监督和专门行政层级监督。专门行政层级监督包括行政监察监督和审计监督。【39】在现代社会，行政权力已经成为国家权力体系的核心。不受监督的权力必然导致腐败，因此，为了制约行政权力，保护行政相对人的利益，维护社会的持续发展，我国必须加强对行政权力的监督。对行政权力的监督包括政府系统的内部监督和人大监督等外部监督。行政层级监督是政府系统内部的监督，与人大监督、司法监督、舆论监督等外部监督相比，它具有不可比拟的优势。行政层级监督的监督范围十分广泛，涵盖了行政权力运作的全部内容。同时，行政层级监督是高效的监督，从程序的启动到问题的查处，速度快、效率高。简言之，行政层级监督在我国整个监督体系中占据重要的位置，具有不可或缺的作用。【40】
2004年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对我国依法行政工作作出了具体部署。《纲要》规定：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。”《纲要》还规定“加强专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。”【41】
杨伟东认为，目前，我国行政层级监督明显无法应对政令不通和“政府弱、部门强”的问题，主要原因在于行政层级监督中干预过度与监督虚置并存，方法缺乏创新，过分重视事前审批和事后监督，行政层级监督有内部化和神秘化倾向。强化行政层级监督必须在明确以下两个问题的基础上：行政层级监督的基本目标——纠错、发现原因并督促建立、完善机制。行政层级监督有效运作的基本前提——被监督机关能相对独立地行使职权，上下级之间的职权、职责明晰，要区分不同层级监督的范围和重点、完善重大案件案卷定期评查制度、增加监督的透明度，加强层次监督的规范化并强化监督者的责任。【42】
一、一般行政层级监督
我国一般行政层级监督是指上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对其所属工作部门、上级行政部门对下级行政部门的监督。这种监督制度是由1982年《宪法》规定的。《宪法》第89条规定，国务院“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会”，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权和具体划分”，“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。《宪法》第108条规定，“县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销，所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”【43】。
（一）一般行政层级监督的方式
我国现有的一般行政层级监督具体规定包含于《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》之中。从这些法律规定和实践运作来看，我国一般行政层级监督的范围十分广泛，涉及政府工作的方方面面。具体而言，行政层级监督的主要内容和方式如下：（1）报告。地方各级人民政府向上级人民政府报告工作，政府工作部门向本级政府报告工作，是行政层级监督的重要方式。通过下级行政机关主动提供的报告，上级行政机关可以及时、经常地掌握下级行政机关的情况。（2）检查。检查是上级行政机关主动地、深入实地了解和掌握实际情况的监督方式。检查的种类和形式多样，如全面检查、专门检查、立法检查、执法检查、定期检查、临时检查等。（3）审批。审批指下级行政机关所作出的行为和决定须经上级行政机关审查确认之后才能生效的一种监督方式。它一般适用于较为重要的行政事项和行政活动。（4）备案。备案是根据法律规定或上级行政机关要求，下级行政机关将其制定的规章或其他规范性文件及作出某些重大行政事项的书面材料报上级行政机关存档备查的一种监督方式。《立法法》对规章的备案作出了具体的规定。（5）改变和撤销。改变和撤销是上级行政机关监督下级行政机关不适当的抽象行政行为的重要方式。根据我国《宪法》、《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，国务院有权改变或者撤销各部、各委员会不适当的规章、命令和指示，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章；县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。（6）惩戒。对机关的惩戒方式主要是责令检讨和通报批评等，对工作人员的惩戒方式主要是行政处分。【44】
我国没有建立一般行政层级监督日常化、全程化的监督机制，忽视事中监督，过分注重事前、事后监督。上级行政机关对下级行政机关的监督应当贯穿于政府管理活动的全程。但是，现在我国一般行政层级监督没有涵盖政府管理活动的全过程，比较注重对事前和事后的监督，忽略了对事中的监督。事前监督主要体现在事前的审批上，即下级行政机关的决定大多需要向上级请示，得到上级的答复后才去实施。事后监督主要体现在对下级行政机关的违法违纪行为及其相关责任人员的追究，大多是违法行政造成严重后果，并且经舆论报道引发广泛社会关注后，上级机关才去查处。现在的一般行政层级监督方式具有明显的“灭火式”特点。这样就导致了事后监督的被动性，没有发挥一般行政层级监督机关主动监督、积极监督的特点。这种只抓两头、忽视事中环节的一般行政层级监督机制，没有体现出一般行政层级监督的优越性，导致了政府内部监控网络发挥不了其应有的作用。【45】
（二）《陕西省依法行政监督办法》
近年来我国一般行政层级监督有了新的发展，其中有代表性的是2007年陕西省人民政府出台的《陕西省依法行政监督办法》，较好地体现了我国一般行政层级监督的新发展。《陕西省依法行政监督办法》是我国一部重要的专门规范一般行政层级监督的省级人民政府规章。《陕西省依法行政监督办法》对政府如何进行一般行政层级监督作出了详细的规定，对于一般行政层级监督的完善和发展有重要的作用，对于我国一般行政层级监督的法治化、规范化、制度化有十分重要的借鉴意义。国务院法制办认为这部地方政府规章是“开创性的，对全国具有示范作用”。《陕西省依法行政监督办法》规定了上级行政机关监督下级行政机关的7项内容：依法行政的组织领导、行政决策、执行规范性文件监督管理制度、推行行政执法责任制、依法履行职责、执行政府信息公开制度以及转变政府职能的情况等。《办法》对这几项监督内容作出了比较详细的规定，突出了监督检查的重点、明确了责任，使一般行政层级监督有了明确的监督事项，从而使一般行政层级监督具有了可操作性。【46】
《陕西省依法行政监督办法》的闪光点和借鉴意义在于：一是强化了对行政首长的监督。《办法》对行政首长在依法行政中应当履行的职责及不履行职责、未完成任务应当承担的责任进行了明确，体现了依法行政的责任在政府、关键在领导的要求。依法行政工作新的标准和尺度的建立，将成为审查行政首长的“第三只眼”。二是主体明确。《办法》明确了依法行政监督的领导机关、承办机构，并明确了相关部门的配合责任，构成了以行政机关为主体、有具体机构落实、相关部门配合的依法行政监督工作的组织领导体制，有利于整合监督力量、发挥监督效能。三是责任具体。《办法》具体列举了不按规定落实依法行政要求的各种情形，规定了相应的责任追究方式，具有较强的可操作性，使责任落到实处。四是内容科学。依法行政工作涵盖政府工作的方方面面，如果全部作为监督内容则太过繁杂。《办法》较为科学地选取了组织领导等既能反映依法行政实质又便于操作的七个方面，作为监督内容，设立了具体的观测点，实现了抽象与具体、目标要求与评估标准的统一。【47】
二、专门行政层级监督
在我国，专门行政层级监督是指监察机关的监察监督和审计机关的审计监督。我国现行的专门行政层级监督体制是监察机关的监察监督与审计机关的审计监督分离的体制。【48】我国现在的监察领导体制和审计领导体制都是双重领导体制，由中央和地方共同领导，这种体制下的监察机关和审计机关地位不独立。说是双重领导，其实，往往更多地受制于地方政府，很难开展工作。【49】
（一）行政监察
根据我国《行政监察法》的有关规定，行政监察是指国家监察机关对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行法律、法规、政策和决定、命令、纪律情况进行监督、检查、纠举和惩戒的法律制度。我国《行政监察法》规定了对行政监察的原则、监察对象、监察组织体制、监察权限，以及监察程序。监察机关是人民政府行使监察职能的专门机构，负责对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况，以及违法违纪行为进行监察。监察机关对本级人民政府和上级监察机关负责并报告工作，实行双重领导体制，监察业务受上级监察机关领导。我国行政监察采取“下管一级”和“平级监察”原则，对行政机关及其工作人员的监督予以分工，但上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。监察机关的主要职权有执法检查权、调查权、受理控告检举权、建议权、决定权和处理权。我国的行政监察制度在实践中发挥了十分重要的作用，不仅推动着揭露、查处错误的行政行为，而且还保障着对监察对象执行国家的法律、法规、政策、决定和命令的情况以及遵纪守法、廉洁奉公的行为进行全面检查，以此促进行政行为的合法、高效和廉洁。我国现行的监察制度在我国具有举足轻重的作用，但是，从目标、组织体制、权限、程序以及实践中的效果等方面来看，我国的监察制度均存在许多的问题。【50】《行政监察法》第23条规定，监察机关对“本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、批示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议，这有利于强化事中监督，能够促进依法行政、保证政令畅通、提高行政效率，比查处具体的违纪案件的作用和影响要大得多。但是由于监察建议权缺乏强制性，这一规定大多在实践中没有落实。【51】
《行政监察法》第7条规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”这表明了我国的监察领导体制是双重的领导体制，即行政监察机关既受上级监察机关领导又受同级人民政府领导。这种领导体制难以保证监察机关的独立性。监察的两大目标是保证政令畅通和廉政反腐，这两项目标的完成都要求监察机关对监察对象依法进行强有力的监督，而如果监察机关受同级政府领导的话，就等于和同级的监察对象处于同一级别，并且受同一政府首长领导，这就很难保证监察的独立性和有效性。【52】
目前，我国监察机制的重点放在监督违纪违法，重视追惩性的事后监督，忽略了事前防范和事中监督：满足于以前涉及的领域和事项，而忽略了新的领域和事项。一些行政监察机关在实际工作中，侧重于事后查处，而轻视事前的防范和事中的监督，以至于一些腐败问题陷入了“查处—反弹—再查处—再反弹”的怪圈。【53】《行政监察法》第1条规定：“为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。”由此可见，在法律层面，我国行政监察的主要目标主要可以概括为：保证政令畅通、廉政反贪。而在实践层面，我国行政监察的主要目标是廉政反贪，没有完成保证政令畅通的目标。【54】
（二）行政审计
根据我国《审计法》的有关规定，审计监督是指国家审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支与财务收支真实、合法和效益的行为。我国现行审计监督体制是职能部门审计监督体制，审计机构列入政府职能部门序列。《审计法》第7条规定：“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。”第8条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”从《审计法》的规定可以看出我国地方审计机关实行双重领导体制。审计署在国务院总理的领导下组织领导全国的审计工作，对国务院负责并报告工作。在地方政府中，县级以上地方各级人民政府设立审计机构，负责各行政区域的审计工作。审计机关的职责主要有：（1）预算审计。（2）对金融机构的财务收支进行审计。（3）对国有企业、公共事业单位的财务收支进行审计。（4）对国家投资建设项目、社会公共资金、国外援助或者贷款项目的财务收支进行审计。此外，一些地方政府的审计部门对于各级领导干部还进行任职审计和离任审计。《审计法》规定了审计监督的目标、审计机关的组织体制、审计机关的职责与权限、审计程序以及有关审计的法律责任。我国审计监督制度对于查处经济腐败行为、推动廉政建设发挥了很大的作用，但是，与行政监察制度类似，从审计监督的目标、组织体制、权限、程序以及实践中的效果等方面来看，我国审计制度还存在许多的问题。【55】审计程序制度存在的问题主要体现在审计报告公开制度和举报制度不完善。【56】
《审计法》第7条规定：“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。”第8条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”《审计法》规定了我国地方审计机关实行双重领导体制（上级审计机关和地方政府首长），这种体制严重地抑制了审计机关在反腐败中作用的发挥，使一些地方审计机关成为花瓶，发挥不了实际作用。因为在这种体制下地方审计机关听命于地方首长，其职权是审计地方首长所管辖的地区。【57】
《审计法》第1条规定：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，根据宪法，制定本法。”由此可见，在法律层面，我国的行政审计的目标是加强经济监督、维护国家财政经济秩序和廉政反贪。实践中，我国的审计监督主要侧重于对国家机关和国有企事业单位的经济审计，最近几年发起的审计风暴，揭露了许多问题，为维护国家财政经济秩序起到了很大的作用。但是，审计风暴没有演变成反腐风暴，尽管审计出的问题很多，但却没有大规模地查处腐败分子，只是清除了其中的一小部分。可以认为，实践中审计机关的目标主要是维护国家财政经济秩序，其没有完成廉政反贪的目标。但是，这种现象不能归责于审计机关，这与立法规定的审计机关的权限和其他机关的配合是有直接关系的。简言之，我国的审计监督重视了宏观监督目标，忽视了微观监督目标。【58】
