在第二次世界大战期间，美国就开始向拉丁美洲国家提供经济技术援助，帮助拉丁美洲国家进行经济开发。战后初期，为尽快恢复西欧经济，稳定战后西欧的局势，杜鲁门政府提出了向西欧提供发展援助的马歇尔计划，这是战后美国对外发展援助的开端。马歇尔计划实施两年后，西欧的经济开始逐步恢复，政治局势也趋于稳定。在这种情况下，美国政府开始考虑对欠发达地区提供经济和技术援助，遂有了第四点计划的出台。第四点计划是战后美国对发展中国家发展援助的开端，尽管第四点计划的规模并不大，但它却提出了一个问题，即发展援助在美国对发展中国家外交中的地位与作用。对这个问题的不同解读决定了不同时期美国政府对发展中国家的发展援助政策。
一、第四点计划之前美国对不发达地区的发展援助
作为政府的一项重大对外政策，美国对外发展援助起源于杜鲁门政府时期的"第四点计划"。按照杜鲁门的最初设想，第四点计划包括技术援助、公共资本投资和促进私人投资三大部分内容。但在实际实施过程中，对不发达地区提供技术援助成为第四点计划的最主要内容，而技术援助也逐渐成为第四点计划的代名词。对不发达地区进行发展援助并非杜鲁门政府的发明，第二次世界大战期间，为加强拉丁美洲国家对美国的向心力、抵制纳粹德国对拉丁美洲地区的渗透，罗斯福（Franklin Roosevelt）政府就已经开始了对拉丁美洲的发展援助，美国对拉丁美洲的发展援助一直持续到第二次世界大战后。第二次世界大战期间及战后，美国对拉丁美洲进行技术援助的机构主要有以下三个：科学与文化合作协调委员会（The Interdepartmental Committee on Scientific and Cultural Cooperation，SCC），美洲事务协会（The Institute of Inter‐American Affairs，IIAA），进出口银行（The Export‐Import Bank，EIB）。
科技与文化合作协调委员会于1938年由罗斯福总统创立，【1】负责公共事务的助理国务卿担任委员会的主席。在这个机构成立之前，美国政府的25个部门、机构从事着不同类别的对拉丁美洲国家的经济技术援助，如技术支持项目、人员交换、技术人员培训等。这个新成立的机构的职能就是协调美国政府各部门的行动，统一实施对拉丁美洲国家的技术援助。在20世纪40年代，科技与文化合作协调委员会的活动范围涉及拉丁美洲国家社会发展的大部分领域，包括农业、卫生保健、学者及留学生交流、基础教育设施建设等。1940年，该委员会正式投入工作时的预算只有37万美元，而到该委员会活动的最后3年，即1948—1950年，其预算已经增加到每年400万美元。【2】
但总的来看，该委员会实施的项目规模一般都比较小，美国政府提供的资金也大多用来支付美国专家和技术人员的薪水，真正用于拉丁美洲国家社会经济发展的资金所占的比例很小。特别是这个机构所经营的项目过于分散，单个项目一般都比较小，持续时间也比较短，所以难以产生较大的影响。随着时间的推移，无论是美国政府还是拉丁美洲各国政府，对科技与文化合作协调委员会的兴趣越来越小。1950年，这一机构被废置，它所经营的项目归并到新成立的技术合作署（Technical Cooperation Agency，TCA）。
美洲事务协会是1947年根据国会颁布的特许状成立的一家政府公司。其前身是1940年罗斯福总统通过行政命令建立的商务与文化关系办公室（The Office of Commercial and Cultural Relations），1941年又通过总统行政命令更名为"美洲事务协调办公室（Office of the Coordinator of Inter‐American Affairs），纳尔逊·洛克菲勒（Nelson Rockefeller）被任命为办公室主任。与科学与文化合作协调委员会一样，美洲事务协调办公室的成立同样反映了美国对法西斯势力向拉丁美洲渗透的担忧，希望通过开展经济和技术合作，增强拉丁美洲国家对美国的向心力。这一机构的成立也反映了罗斯福总统对国务院在与拉丁美洲国家经济和技术合作方面工作的不满。
为确保对拉丁美洲国家经济技术援助的主导性，洛克菲勒于1942年建立了两个独立的政府公司，分别是美洲事务协会和美洲教育基金会（The Inter‐American Educational Foundation）。前者负责在公共健康和农业发展领域方面与拉丁美洲国家的合作，后者则负责基础教育和职业教育方面的交流。1947年，根据国会的要求，两个公司合并为统一的美洲事务协会。在美洲事务协会活动的高峰时期，该机构在美国国内雇佣着1100人，另有300多名工程师在拉丁美洲国家工作。【3】而从1942年该协会成立到1950年合并到技术合作署，在整整8年的时间里，美洲事务协会用于拉丁美洲国家的项目开发及支付美国工程师工资的开支总共只有1.632亿美元。【4】
在美国对不发达地区的发展援助方面，进出口银行是第一个负责信贷的政府机构。不过，在1934年创建之时，进出口银行的职能并不是对不发达地区进行开发性信贷，而是根据《国家工业复兴法案》（The National Industrial Recovery Act），促进美国与苏联之间的双边贸易。然而，从建立之初，它的信贷基本上是用于对不发达国家的发展援助。它的第一笔贷款是资助古巴政府购买白银铸造白银比索（古巴货币）；而它的第一笔开发贷款是资助海地政府购买美国的设备和物资用于政府工程。到1940年7月，进出口银行共为拉丁美洲国家支付了7300万美元的信贷，在随后的五年中，该银行为拉丁美洲国家支付的信贷为2亿美元。第二次世界大战结束后，进出口银行为拉丁美洲国家支付的信贷一直呈上升趋势，至1949年7月，四年共为拉丁美洲国家支付信贷2亿8500万美元。【5】对拉丁美洲国家而言，进出口银行基本上成为它们进行重建和开发的主要信贷来源。
第四点计划实施之前的美国对外发展援助，主要是集中在拉丁美洲国家。除了进出口银行的开发信贷外，对拉丁美洲国家的技术援助主要是通过科学与文化合作协调委员会和美洲事务协会这两个机构进行。它们所从事的技术援助主要集中在以下领域：
农业领域里的技术合作。在20世纪50年代以前，拉丁美洲国家基本上还都是以农业为主的国家，其农业生产也是以满足本国人民的温饱为目标。因而，农业技术领域的合作成为美国对拉丁美洲国家技术合作的最基本项目。自1942年起，美国农业部一直与拉丁美洲国家的农业管理部门进行合作，合作的方式主要有：为拉丁美洲国家的农业管理机构和部门提供农业专家和顾问；向拉丁美洲国家的高等学校和职业学校派遣农学方面的学者；与拉丁美洲国家合作建立农业试验站；交流农业技术和管理方面的信息等。美国在农业技术援助领域里的资金投入，单通过美洲事务协会的就从1942年的接近4万美元增加到1948年的大约570万美元。【6】
从一开始，美洲事务协会的着眼点主要集中在提高农作物的产量，以满足当地居民的迫切需求。协会进行技术援助的主要方式有：展示先进的保护土壤和改良耕作的方法；帮助当地农民获取种子和化肥；强化对农民的农业知识教育；帮助农民将剩余粮食储存起来并推向市场、对农民进行技术培训等等。自1942年起，以满足粮食供应为目标的农业合作项目在拉丁美洲的10个国家实施开来，大约200名拉丁美洲的农学家得到了到美国培训的机会。而从1942年到1949年，美国政府在这一项目上的总投入达到900万美元。
美国对拉丁美洲技术援助的第二个方面是在交通运输领域，特别是铁路运输、高速公路运输和民用航空领域。
从1942年起，美洲事务协调办公室开始在美洲国家实施铁路运输技术援助项目，到第四点计划实施前，美国对拉丁美洲国家铁路运输方面的技术援助总额是670万美元。美国在这方面的技术援助主要集中在玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔和墨西哥这四个国家，其手段是通过帮助拉丁美洲国家技术人员提高对铁路的管理和养护水平，提高铁路的运行状态和效率。
在高速公路运输方面，美洲事务协调办公室对墨西哥、巴拉圭、哥伦比亚、秘鲁、委内瑞拉、厄瓜多尔、巴西等国在高速公路运输方面的需求进行了调查；同时，来自13个拉丁美洲国家的43名高速公路专家到美国实地考察了高速公路的装备及管理模式。
美国与拉丁美洲国家在民用航空方面的技术合作开始于1941年，当时的技术合作更多是出于军事目的，即共同保护西半球的领空免受法西斯的侵犯。从1944财政年度开始，民用航空方面的项目才转移到科学与文化合作协调委员会。从1941年到1948年12月，美国在民用航空方面对拉丁美洲国家的援助总额约为219.3万美元。援助项目也从最初的培训飞行员和机械师，发展到向拉丁美洲国家提供涉及航空业的各类专家。
地质矿产业是美国对拉丁美洲国家提供技术援助的第三个重要领域。美国在地质矿产业方面对拉丁美洲的技术援助主要是在地质勘查、采矿和冶金等行业。
从1941财政年度起，美国政府开始与拉丁美洲国家在地质勘查方面进行技术合作，对拉丁美洲的矿产资源进行较为全面的勘查和评估，并以"在美洲共和国的调查"为题发表了一系列的调查评估公报。对稀有矿产资源的勘查主要是在阿根廷、智利、古巴和海地进行；在多米尼加、厄瓜多尔和秘鲁则是基本完成了对一般矿产资源的勘查；而在巴西和墨西哥这两个矿产资源相对丰富的国家，美国技术人员的勘查范围涵盖了多种矿产资源。从1941财政年度到1948年底，美国在拉丁美洲国家地质矿产资源勘查方面的资金投入达83.24万美元。
在采矿和冶金方面，美国对拉丁美洲国家的技术援助开始于1941年，当时的对外经济署（The Foreign Economic Administration）为巴西的采矿和冶金行业提供了技术人员支持。科学与文化合作协调委员会成立后，这类项目划归该委员会的矿产资源局。除巴西外，美国还对玻利维亚、墨西哥和秘鲁的采矿与冶金行业提供了技术支持。从1943年到1948年底，美国在这一类项目方面的支出大约为13.66万美元。
教育领域是美国对拉丁美洲国家技术援助的重点之一。美国在教育领域与拉丁美洲国家的合作包括资助拉丁美洲国家的留学生、学者与专家的交流、对拉丁美洲国家各类学校的资助以及职业教育与培训等。
美国政府资助拉丁美洲国家留学生的项目是通过设在纽约的国际教育协会（The Institute of International Education）进行的，它为拉丁美洲国家的留学生提供年度基金，资助他们在美国的学业。从1940年到1948年底，共有1744名拉丁美洲学生在美国政府资助下到美国留学，获得资助的基本上是研究生这一层次的留学生，他们留学的领域主要集中在农学、生物学、教育学、工学、医学等方面，这些领域与拉丁美洲国家的社会发展有着较为密切的关系。截至1948年底，美国政府资助拉丁美洲国家留学生的费用大致为256.3万美元。
美国与拉丁美洲国家在教授、专家和教育主管方面的交流开始于1941财政年度，由国务院的人员交流部门负责。自1940年以来，在美国政府资助下，已经有来自20个拉丁美洲国家的524名杰出教育领导人和专家对美国进行了业务访问；此外，还有数量更多的拉丁美洲学者以其他部门客人的身份到美国观摩和学习。而自1941财政年度开始，68名美国专家在政府资助下到拉丁美洲国家访问并进行业务指导，197名大学教授先后到拉丁美洲国家的大学或其他高等教育机构从事定期讲学和演讲。从1941年到1948年底，美国政府在人员交流项目方面的支出达到了158.83万美元。
美国对拉丁美洲国家教育方面的另一项重大援助是在职业教育、农村教育和中等教育方面的合作，这一合作开始于1943年，由美洲事务协调办公室下属的美洲教育基金会负责实施。这一项目的目标是提高所有拉丁美洲国家的教育和知识水平，为拉丁美洲的经济发展特别是工业发展提供足够的、受过良好教育的工人和技术人员。美国在实施这一项目时更加强调对师资的培训以及提供教学设备，以满足当地各类学校的需要。从1943年到1948年底，美国在这一项目上的支出总额为350.2万美元。
美国在教育领域提供技术援助的另一个重要内容是在就业与职业培训方面。与一般的教育援助不同，职业培训对拉丁美洲国家的经济与社会发展更能发挥立竿见影的作用，因而也更能引起拉丁美洲国家的兴趣。而对提供援助的美国来说，这是一种少花钱、多办事的方式。美国为拉丁美洲国家提供的职业培训几乎涉及各个行业，其中持续时间较长的是工业领域的特殊行业培训。这类项目开始于1941年，目的是增加拉丁美洲国家技术人员在特殊工业领域的实践经验，培训工作一般由私营企业承担。美洲事务协调办公室在这一项目上支出27.5万美元，使229名拉丁美洲国家的年轻技术人员获得了到美国受训的机会。到第二次世界大战末期，这一项目由美洲事务协调办公室转移到美国国务院（The Department of State），从1946年到1947年，美国国务院共提供了72笔资助金，在美国的私人企业资助设立了100个培训项目。在1948财政年度，这一项目的管理权划归商务部（The Department of Commerce），1949财政年度又转移到劳工部训练局（The Bureau of Apprenticeship in the Department of Labor），其年度预算为2.25万美元。
这一时期，在建立社会保障体系方面，美国也与拉丁美洲国家进行了诸多合作。美国在社会保障方面向拉丁美洲国家提供的技术支持，对拉丁美洲国家的社会发展无疑有一定的促进作用的，因而这种援助属于发展援助的范畴。这方面的援助主要是在妇女就业与保障、儿童福利和公众健康等领域。这一时期，美国的社会保障体系处于起步阶段，所以，美国在社会保障方面更多的是与拉丁美洲国家进行交流，了解拉丁美洲现状，并介绍美国在这方面的经验。
在妇女就业与保障方面，美国专家于1947年对智利的妇女就业与工作条件进行了摸底调查；1946年和1947年，美国专家在乌拉圭和墨西哥介绍了美国在妇女就业和劳工立法方面的经验；同时，巴西、智利、哥伦比亚、古巴、委内瑞拉、墨西哥和秘鲁的16名专家到美国接受了特殊的培训。从1941年到1948年底，美国在这一项目的开支大约为7.52万美元。
在增进儿童福利方面，美国与拉丁美洲国家的合作各有侧重。在巴拉圭和多米尼加共和国，美国主要是与当地政府服务机构合作，关注母亲与儿童的健康和福利；在玻利维亚，美国协助该国起草了保护儿童的立法；在阿根廷、巴西、乌拉圭、墨西哥、秘鲁、巴拉圭等国，美国的营养学家向这些国家的同行介绍了改善儿童营养结构的经验。从1942财政年度开始，美国启动了面向拉丁美洲国家的培训项目，来自玻利维亚、巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、尼加拉瓜、墨西哥等国的19名专家获得了到美国学习的机会。从1941年到1948年底，美国用于增进拉丁美洲国家儿童福利的开支总额为38.56万美元。
在公众健康方面，美国对拉丁美洲国家提供的援助主要是：公众健康咨询服务、清洁的饮用水供给、传染病预防和医疗卫生技术人员培训。从1940年到1948年底，美国卫生专家小分队在拉丁美洲国家完成了156项作业；198名拉丁美洲国家的医疗卫生技术人员到美国接受了培训。到1948年底，正在实施的项目有：建立更多的医院和保健中心，为当地人提供就医的便利；建立供水和排水系统，提高城镇卫生状况；进行卫生普及教育等。这一时期美国在公众健康方面提供的经费为78.73万美元。
总的来看，在第四点计划实施之前，美国对拉丁美洲国家的技术援助呈现以下四个特点：
第一，技术援助涵盖面十分广泛。美国的技术援助几乎涉及已独立的所有拉丁美洲国家，技术援助的范围也涵盖了有关社会发展的绝大多数领域。美国的意图非常明显，即要让所有拉丁美洲国家的所有行业都能感受到美国的技术援助，让不同阶层的拉丁美洲人感受到美国对他们的关心。
第二，美国的技术援助在资金方面投入偏低，特别是涉及具体的行业和技术援助项目，美国的援助显得很"吝啬"，这从上面所介绍的美国在各行业和领域的资金支出数额可见一斑。资金投入的不足，也决定了美国对拉丁美洲技术援助的成效不会太大，即很难给拉丁美洲当地社会带来显而易见的变化。因此，美国的技术援助既不能提起拉丁美洲国家的兴趣，也让美国部分决策者渐渐失去耐心。第二次世界大战结束后，针对对不发达地区的技术援助，美国国务院内部形成了截然相反的两种观点。一部分官员认为应该废除这些让他们感觉到"不舒服"的技术援助项目；而另一部分官员则认为，技术援助是"追求对外政策目标的行之有效的工具。"【7】这种争议也影响到日后第四点计划的制订和实施。
第三，第二次世界大战期间，美国对拉丁美洲国家的技术援助具有一定的"应急性"，属于短期行为。前已述及，美国之所以在第二次世界大战期间加强对拉丁美洲国家的技术援助，很大程度上是出于反法西斯战争的需要，即要通过技术援助，抵御法西斯国家对拉丁美洲国家的诱惑，增强拉丁美洲国家对美国的向心力。但美国并没有援助拉丁美洲国家的长期和系统计划，更不会切实关注拉丁美洲国家的社会发展。
第四，第二次世界大战期间美国对拉丁美洲国家的技术援助，奠定了战后美国与不发达国家和地区经济关系的新思路，即对不发达国家和地区提供经济技术援助，是维护美国整体利益的重要手段。罗斯福总统在谈到这个问题时曾这样分析："我们要建立持久和平，就必须开发落后国家，开发落后人民。显然，用18世纪的办法是办不到的。""20世纪的办法是把工业介绍到那些殖民地中去。"【8】这一思路对第四点计划的产生有着较为直接的影响，甚至也可以将第四点计划视为二战时美国对拉丁美洲技术援助战后在全球的扩展。
第二次世界大战结束后，美苏这对战时的盟友迅速决裂，冷战的阴影笼罩世界，"遏制"苏联及所谓"共产主义的扩张"成为美国对外战略的重心。与此相对应的是，战后初期，美国对外发展援助的重点也从拉丁美洲转移到西欧和所谓"受共产主义威胁"的前沿地区。美国先是提出了重建西欧的"马歇尔计划"，继而对希腊和土耳其提供了大笔经济援助。在亚洲，美国经济援助的重点是冷战前沿的南朝鲜李承晚政权和中国蒋介石政权。美国对世界其他不发达地区的发展援助一时让位于应付急迫的冷战压力。尽管一些政治家也认识到对不发达地区进行发展援助的重要性，如民主党的政治家切斯特·鲍罗斯（Chester Bowles）在1947年1月17日的演说中就强调："如果美国人民在今后20年期间以每年总收入的2%投资于不发达国家的开发，我们就能改变历史的潮流。"同年5月25日，他在纽约的另一次演说中又提出："我们需要一个开发亚洲、南美洲和非洲各大河流的广阔计划。"【9】但这些呼吁并未对美国决策者产生实质性的影响。美国将发展援助的目光转移到发展中国家和地区，多是从杜鲁门连任总统后才开始的，这就是杜鲁门总统在就职演说中提出的"第四点计划"。
