2.不同的理论派别对两者关系的认识
历史上，围绕政府与公众的关系可以分为两种模式，即“国家至上论”和“市民社会至上论”。“市民社会至上论”是启蒙运动时期占主导地位的模式，顺应了新兴资产阶级登上历史舞台的需要。在这一流派的理论家看来，国家的权力源自于人民，人民既是“委托人”也是“裁判者”。人民通过契约将部分权力让渡给国家，主要目的是保护私有财产，国家扮演的是“守夜人”的角色。这种模式强调大社会、小政府，认为社会有自生秩序和自治的能力，公众完全可以自主管理，国家则被视为一种“必要的恶”，如无必要，它的权力不应该增加。出于对国家机器的防范，国家对公共舆论的干预被视为非法，国家被视为表达自由的敌人。在此种模式中，公共舆论对于以国家为核心的公共管理主要起监督作用，而国家机器的行政管理力量则不应对公共舆论有所作为。与“市民社会至上论”相对的则是“国家至上论”。“国家至上论”对市民社会的自治性表示怀疑，认为“市民社会是私利的战场，是“一切人反对一切人的战场。”要克服这种非正义的缺陷，只有诉诸一个外在于社会的但却是最高的公共机构，也就是国家。他们认为，国家的本质是公共利益和个人利益的结合，国家的目的在于普遍利益或公共福利，国家代表着伦理精神发展的最高阶段。在这种模式下，强调国家对公共舆论的干预，自生自发于社会的公共舆论成为政治国家必须加以控制的力量，宣传机器则成了国家进行意识形态统治的重要工具。
3.威尔逊关于两者关系的论述
美国学者，同时也是美国第28任总统，伍德罗·威尔逊在1887年发表了《行政学研究》，提出了政治与行政分离的思想，奠定了现代行政学基础，标志着行政学作为一门独立的学科登上了历史舞台。也正是在这篇论文中，威尔逊深刻论述了行政管理与公共舆论的关系，突出强调了公共舆论在政府管理中不可替代的作用。威尔逊在行政学研究中讲到公共舆论时说：“在这一点上，我们便很显然地进入了一个问题更为重大的领域之中，这个问题便是公共舆论与行政管理之间的正常关系。”而且认为，它是“立足于本文全部研究内容中最基本的问题之上的。这个基本问题就是：在行政管理活动当中，公众舆论将起什么作用？”威尔逊认为，“准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”因此，威尔逊把整个行政学研究的基础建立在行政管理与公共舆论关系上的理论，对美国后来的政治学与行政学研究产生了重要影响。笔者认为，正是威尔逊奠定了从行政学角度研究公共舆论的传统。主要观点有：
（1）公共舆论在政治生活中居于统治地位。威尔逊在分析现代行政科学复杂性时，提出“究竟是什么因素正在起着阻碍作用呢？”他认为，“重要的是人民主权”，“正是我们以往最心爱的政治成功的完美性本身困扰着我们。我们把公共舆论捧上了帝王的宝座，而在公共舆论的统治下面，我们如果要想使主权者在执行任务的熟练技巧方面或者在使政府职能达到完美的平衡状态方面，接受任何速成的训练，那是不可能的。”接着，威尔逊又说，“在任何地方，只要存在着公共舆论，它就必然起统治作用。这是当前半个世纪所承认的公理，甚至在俄国这个公理现在也将会被人们所信奉。”威尔逊用“帝王的宝座”和“必须起统治作用”这样的词，把公共舆论的作用放到了至高无上的地位，而且坚信不疑地认为这是“公理”。
（2）阐述了公共舆论发挥作用的机制。“任何人如果想要在一个现代立宪制的政府中实行某种改革，他就必须首先教育他的公民同胞，使之感到需要有‘某种’改革。在这之后，他必须说服他们愿意听取意见，紧接着就务必做到使舆论愿意听取正确的意见。他必须鼓动舆论，使之起而寻求某种意见。然后经过安排，把正确的意见摆在舆论前进的道路上。”威尔逊认为，“对于舆论来说，掌握它的人总是占着绝对优势，而要改变舆论则几乎是不可能的”。所以，任何政府都不可能去改变舆论，只能按舆论的运行机制有意识地引导舆论。公共舆论的主体是公众，或者说是一般公民，公共舆论只能是先从公众开始，结束于公众。由公众提出某种要求，而后由公众做出评价，这就是公共舆论发挥作用的机制。
（3）对公共舆论的类型进行了区分。如何“使公共舆论具有效力，而我们又免遭它的好管闲事之苦”呢？威尔逊对公共舆论的层次进行了有意义的区分，一种层次是“政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择”，另一种是“制定基本政策”。他认为，前者是一种没有效率和意义的监督，“像是一个笨拙讨厌的家伙，像是一个乡下人在操纵一部难以驾驶的机器”，这种监督只会让行政管理遭受“好管闲事之苦”，无法实现真正有效率和有意义的监督。而后者是“完全安全和有益的，是完全不可缺少的”。公共舆论应该对国家的大政方针、政策起作用，而不要把监督的触角只伸到具体的操作和日常管理、工作方法上。“应该让行政学研究一些最佳方法，这些方法能够给予公众评论以控制监督的权力，同时，使之与一切其他的干扰相分离。”
（4）需要建设一支与公众思想保持紧密联系、能有效应对公共舆论的文官队伍。威尔逊认为，“美国行政管理必须在一切方面都对公共舆论有敏锐的反应。在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的、以良好行为进行服务的官员，这显然是工作的需要。”训练有素、素质过硬、具有公共精神和服务思想的官员，是接受公共舆论监督的重要保障。“一个具有公共精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公共政府的具有公正精神的工作。”同时，公共舆论有赖于一个信息公开的政府，逃避舆论，惧怕舆论，甚至压制舆论都只能是自欺，但欺骗不了公众。“群众的眼睛是雪亮的”，谎言最终会被公众所揭穿。所以一个负责的政府，必须把有关公众的信息公布于众，由公众做出选择和评价，才能保持社会的稳定和国家的长治久安。
4.政府管理与公共舆论关系的双重属性
从上述分析可以看出，政府管理与公共舆论关系具有双重属性。一方面，公共舆论代表的是某种“民意”的力量，在民主社会，它是公众的象征性权力；另一方面由于公共舆论的内在弱点——不一致性、不稳定性、不同质性注定了“被管理”的命运。
在民主政治条件下，公共舆论对政府的监督与“管理”构成了第一重关系。从威尔逊的论述中，我们也可以看到，威尔逊对公共舆论总体上持肯定态度，并把公共管理主体定位于“被监督者”。他说得很清楚，在行政管理活动当中，公共舆论起的是“权威的评判家的作用”。他认为，无论是在政治还是行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评是安全而且有益的，是完全不可缺少的。威尔逊之所以要建立行政学，其中的一个原因就是要发现一些最佳方法，这些方法能够既给予公共舆论以控制监督政府的权力，又能避免其他的干扰。一般认为，对政府权力的制约有三种，即权力制约权力、道德制约权力和权利制约权力。前面二者属于内部监督，而内部监督可能由于“内部人”现象而出现“监督失灵”，或者受到监督成本过高等局限。因此，仅仅靠内部监督是不够的，还必须有外部监督相配合。而公共舆论对政府的监督属于权利制约权力，是一种外部监督。这种监督由于是来自于公众，因而具备内部监督不具有的优势，包括信息优势、成本优势、覆盖面广等诸多优势。更为重要的是，公共舆论监督还是现代社会公民的一项最基本、最重要的民主权利。
政府对公共舆论的管理构成了第二重关系。虽然，在不同的历史时期，由于社会历史条件的不同，政府对公共舆论管理的幅度有所不同。但是，政府对公共舆论的管理是各个国家共同存在的一种现象。美国政治学家迈克尔·罗斯金认为，如果的确存在大多数人一致的意见，那么，公共舆论具有强有力的力量。但是，公共舆论的主体经常是包括几个小团体，每一个团体的观点相互冲突，加上一批尚未决定的人们，再加上更多的总是没有兴趣或观点的人。从内容上看，公共舆论是有关政治和社会事务散乱的理念与态度，并且会很快地改变。因此，罗斯金认为：“在多数场合，公共舆论是由行政官员制造的，而不是让他们服从的。”“政府能够创造公共舆论。”另外，再从政府决策来看，决策是政府管理的重要职能，有些学者认为“行政就是决策”。那么，在行政决策中，公共舆论又起什么作用呢？美国著名政治学家小V.O.凯伊在《公共舆论与美国民主》一书中写道：“就像我们经常看到的那样，政府努力去塑造公共舆论，为他们所倡导的政策寻求支持。如果这一努力存在的话，公共政策和公共舆论交叠的就应该表达为体现公共舆论的政府，而不是公共舆论形成的政府。”
（三）政府公共舆论管理的内涵、职能及特征
对于政府公共舆论管理这一概念，人们还存在不同看法。事实上，管理在本质上是社会组织为了达到预期目标而实施的以人为中心的协调活动，目的是实现公共利益与个人利益的最大化。控制是管理的一种手段，管理不等于控制。政府对公共舆论的管理不论形式如何，这却是一个客观事实，是政府的一个重要职能。
1.政府公共舆论管理的内涵
政府公共舆论管理，或称“公共舆论管理”、“舆论管理”，在国内研究中尚不多见，但在国外却已经有了较长的历史和许多成果。根据笔者所能搜集到的相关资料主要有：
谈玉才于1989年在《社会科学》第4期上发表了《西方国家舆论调控的特点与我国舆论管理的缺陷》一文。文中用了“舆论管理”的概念。文章肯定了舆论管理的主体是“国家的政治决策者”，而且强调“他们往往把了解、控制、驾驭社会舆论视为政治领导艺术中最重要的内容”。西方国家的政府通过制定实施的法律制度、多元的舆论环境、意志独立的传媒系统严格约束社会舆论对政府决策的影响，加强对舆论的技术性控制。“现代西方的舆论管理，其本质在于维护资本主义社会的稳定，保护资本主义的根本利益。但是，它在协调不同利益集团之间的矛盾，处理政府与公众的关系，控制、引导舆论和制约舆论作用方面，也有不少反映现代社会特点、具有社会控制一般意义的中性内容。这些，对于我们探索、改造和构建社会主义的舆论管理体制是具有借鉴意义的。”从作者的行文中间可以看出，舆论管理实质就是政府舆论管理，舆论管理的方式包括控制、引导、制约等。作者对舆论多元化的认可，表明了政府在舆论管理时，不能过于强调“舆论一律”，因为资本主义国家“舆论多元、观念市场化并没有削弱反而有利于统治阶级、富有阶层的意见传播，他们的‘意见商品’，包装精美，价格优惠，易于为公众认同。同时，社会心理学的研究也表明，在多种观点并存的舆论环境中，公众对他们的选择意见更容易相信，更易于内化。这比专制下的意见垄断能够更巧妙地支配公众的态度。”
纪忠慧在《试论舆论的规则管理》一文中，认为“舆论管理是政府实施整个社会管理的组成部分，具有行政管理的规范性、强制性和权威性，因而在广义上是一种规则管理。”在他看来，舆论管理“实际上是让权力从限制舆论内容的历史误区中退出来，以培养公民的公共精神，鼓励他们大胆地发表意见，同时激活权力合法性的舆论支点。”纪忠慧在另一篇文章《美国舆论管理的概念及研究范畴》中对美国舆论管理范畴进行了考证研究。在美国，“舆论管理”早已有之。1981年，美国政治与外交史学者希尔德勃兰特教授出版了《权力与公民：1897-1921年对外事务中的舆论行政管理》。“权力与公民”正是政府公共舆论管理的基本问题，而舆论行政管理指的就是政府公共舆论管理。2003年出版的《治理美国：断裂民主下的政治》一书提到：“对于总统来说，管理舆论与管理官员是同等重要的活动。”《注意力之王》一书写到：“美国进步时代，是舆论管理和公众意见概念化的重要时期。这一时代的政治家通过公众信息，比他们的前辈们更加有效地影响选民。”《考量布什政府》的作者认为：“舆论管理经常意味着为公民设定先入为主的框架，以使他们适应总统对政治事件或总统行动的预想。”
在西方，公共舆论管理是在企业公共关系的基础上逐步形成的。哈贝马斯认为，20世纪初“现代公共关系之父”艾维·李将“公众应该被如实告知”原则引进企业管理，从此，舆论走进了“管理”的视野。不过，“舆论管理与广告不同之处在于，它明确宣布政治领域具有政治功能。”1829年，安德鲁·杰克逊就任美国总统后，白宫雇佣了曾任报社编辑的阿莫斯·肯德尔作为其内阁成员，从事形象策划和白宫的宣传事务，标志着公共关系意义上的舆论管理进入政府运作。
