二是开展比较研究的需要。开展比较的前提是比较对象必须具有同一性。由于受历史、文化和现实等各种因素的制约，不同国家的政府体制也各不相同。西方资本主义国家实行的三权分立制度，意在通过权力的相互制约达到权力的平衡。当代中国选择了人民共和国的体制形式，以人民代表大会制度为根本政治制度。这一政府体制是当代中国社会发展的必然选择，是在理论、制度和现实的共同作用下产生的结果。在中国政府体制下，全国人民代表大会是最高国家权力机关，政府由它产生，受它制约，两者之间不是相互制约关系，而是决定和服从的关系。另一方面，由于中国共产党是国家的领导核心，处于中国政府的决策核心，“中国共产党活动体制实际上已经成为政府体制的一部分，而且是最重要的一部分，离开中国共产党就根本无法了解当代中国政府。”因此，从广义政府的角度，即从公共权力机关的角度，才能在不同社会制度、不同国家之间搭建比较研究的话语平台。
三是开展政府公共舆论管理研究的需要。由于公共舆论的主体是公众，而与公众直接相对的应该是公共权力，也就是广义政府。虽然，在现实生活中狭义政府是最重要、最经常的管理主体，大量的公共舆论行政管理都是由狭义政府完成的。但是，立法机关、司法机关，包括执政党等公共权力主体对公共舆论管理同样负有重要责任。立法机关通过制定法律法规对公共舆论行为进行规范，使公共舆论保持在“秩序”范围内，而不至于危及社会整体的运行。司法机关则通过对司法案件的审理和裁决以维护公民的舆论权利，保证法律规定的公民权利和义务得到贯彻执行。执政党则通过直接和间接方式掌握公共舆论问题的决策权，使政党的利益能够得到有效的维护。只有对公共舆论的各管理主体进行综合研究，才能整体把握公共舆论管理的内在规律和变化趋势，才能准确把握公共舆论管理的“现实”。
2.政府职能及其转变
政府职能是指政府代表国家对社会施加统治和管理过程中所承担的职责和功能，是政府管理活动方向与实质的体现。研究政府职能问题实质就是探讨“政府应该做什么”的问题。对公共舆论进行管理和引导是政府职能的一个重要内容，研究政府公共舆论管理职能有助于把握政府公共舆论管理的“应然”和“实然”。
围绕这一基本问题，古今中外的政治学家各抒己见、争论不休。总体来看，争论主要集中在以下两个方面：一是关于政府职能的范围问题，即政府职能应该由哪些方面构成；二是关于政府职能的合理性问题，即什么样的政府职能才是最佳的政府职能。
第一，关于政府职能的类别。乔耀章教授认为，关于政府职能的划分主要有“两职能说”、“三职能说”、“四职能说”之分。“两职能说”最典型的是马克思、恩格斯关于政府职能的划分。在马克思、恩格斯看来，政府的本质是阶级统治的工具，目的是维护统治阶级的政治、经济和文化利益。但他们同时认为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”这就说明政府除了具有统治职能外还具有社会职能，两者缺一不可。“三职能说”，最具代表性的是孟德斯鸠的政府职能观。孟德斯鸠是三权分立学说主要奠基人。他把国家权力划分为立法、行政和司法，目的是使权力之间相互制衡，防止权力滥用。与权力划分相对应，政府职能可以分为立法职能、行政职能和司法职能。而洛克的政府职能划分则包括立法、行政和对外（联盟）三大职能。“四职能说”认为政府职能具有政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面，这是中国政治学界普遍认可的职能划分方法。政治职能是指保卫国家的独立和主权，保护公民的生命安全及各种合法权益，保护国家、集体和个人的财产不受侵犯，维护国家的政治秩序等方面的职能；经济职能是指政府以积极的手段推动社会生产力的发展，维护经济基础的巩固和发展的职能；文化职能是指领导和组织精神文明建设的职能，包括思想政治工作，对科学、教育、文化等事业进行规划管理等，其根本目的是提高公民素质，铸造可以使国民自立于世界民族之林的强大精神支柱；社会职能是政府组织全社会力量对社会公共生活领域进行管理的职能。
上述这些职能都是政府的静态职能。此外，从政府职能运行过程看，政府职能具有计划职能、组织职能、沟通职能和控制职能等方面，又称为政府的运行职能。笔者认同从以下五个方面把握政府职能问题：“其一，从体现国家职能看，政府职能包括阶级统治职能和一般社会公共管理职能。其二，从政府管理的作用的性质看，政府职能依次包括统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能和平衡性职能。其三，从政府管理的领域看，政府职能包括政治职能、经济职能、文化职能和其他社会职能。其四，从政府职能作用方式看，政府有立法职能、行政职能、司法职能、监察职能。其五，从政府管理的运行角度看，政府有计划决策职能、组织指挥职能、沟通协调职能、监督控制职能。政府的整个职能是由以上不同的角度的各职能的一系列复杂的组合构成的。组合的状况和种类不同，政府职能会有很大的差异。”
第二，关于政府职能的合理性和政府职能转变问题。世界各国政府职能的理论和实践表明，政府职能的合理性就是指政府权力行使是否有利于促进经济社会的健康发展，是否得到公众的认可。而政府职能转变就是指政府适应经济社会发展的需要而适时调整和改变政府职能的方向、重点和方式。政府职能的合理性和政府职能转变尽管也涉及政府的统治职能和政治职能，但更主要的是与统治职能相对应的社会职能。因为“阶级统治职能只存在一个强化或弱化的问题，基本不存在转变或转移的问题。关键是要转变政府的社会管理职能，转变这种职能的权限和履行方式。”“在政府的具体职能中，政府政治职能基本上也不存在转变的问题，要转变的是经济、社会、文化等方面的管理职能。”
政府职能的合理性和政府职能转变集中表现在政府与市场、政府与企业、政府与社会三大关系方面。比如，在政府与市场的关系上，就是要讨论在市场经济条件下如何把政府“看得见的手”与市场“看不见的手”相结合，既要防止“市场失灵”，也要防止“政府失灵”。在政府与市场的关系上，政府应当是市场规则的制定者和市场秩序的维护者，要通过制定市场经济法律和公正司法，规范和监控市场秩序，降低交易成本；市场运行规则的仲裁者，以权威的奖惩手段，保证市场竞争的公平性和有效性；经济运行过程的调节者，通过微观管制与宏观调节，保证市场健康运行；市场经济运行过程中的参与者，政府应向社会提供公共产品；经济和社会发展的规划者，通过制定发展战略和规划，为经济主体指明方向，避免短期行为。在政府与企业的关系上，企业应该是市场的主体，拥有经营决策和管理的自主权，政府不得干涉企业微观经营活动，政府主要是通过提供公共产品和公共服务为企业运行创造良好的环境，并防止“外部性”溢出。在政府与社会的关系上，应该逐步强化社会的自主管理，建立政府与社会的良好关系，维护社会公正和社会秩序；培育和管理科技、教育、文化、卫生、体育、广播、电视、出版等各项社会公共事务。其中包括对公共舆论进行必要的管理，以保证国家和民族主流意识形态健康发展；组织和管理社会救济、社会救灾、社会保险、社会福利等各项社会保障机制。
在西方国家，根据政府职能的强度不同可以划分不同的政府职能模式。在自由资本主义阶段，政府的职能定位是“看门狗”和“守夜人”的角色，主张“管得最少的政府就是最好的政府”。政府的职能被限定在国家安全、保护私有财产和人身安全以及一些必要的公共产品方面。1929年至1933年资本主义经济危机宣告了“自由放任主义”模式的失败。在此背景下出现了以强调国家干预为特征的凯恩斯主义。这种理论主张认为市场的缺陷只有通过政府行为加以弥补，主张政府参与经济生活，并实行强有力的干预政策，政府干预不仅是合理的，而且是必须的。同样，国家干预主义的实行在使西方走出经济危机的同时，也暴露了自身的缺陷。比如，政府干预使政府的规模扩大、资源的配置低效，结果导致了20世纪70年代“滞胀”现象的出现。于是，新自由主义理论又应运而生。这种理论认为，市场不是万能的，同样，政府也不是万能的。认为政府的职责范围只能限于为企业提供稳定的法律和秩序环境，保证企业间契约的履行，反对垄断，防止外部效应等。90年代以后，以美国克林顿政府为代表，开始了政府与市场合作的“第三条道路”，努力在自由放任与政府干预之间寻求平衡。总之，西方关于政府职能的争论实质是寻找政府干预与发挥市场作用之间的平衡点，并且呈现出循环往复的特点。
（二）政府管理与公共舆论
政府管理与公共舆论的关系是政府与公众关系在公共舆论领域的表现。在现代民主政治背景下，人民作为抽象整体对政府权力具有最后的决定作用，但是，政府经人民授权以后，便获得了代表人民行使权力的权力。这时，政府对于权力范围内的公众具有管辖权。公共舆论作为公众的集体意见，不仅是政府管理主体的权力来源，同时对管理主体进行限制、对权力行使过程进行监督、对权力运用的效果进行评价。这是公共舆论对政府管理的“管理”。反之，政府一经授权即成为“民意”的代表并获得了普遍性的权力，为了维护统治利益（包括公共利益）又必然会对公共舆论进行控制、引导、利用、塑造，使之有利于自己，这便是政府管理对公共舆论的“管理”。由此可见，政府管理与公共舆论具有双重属性——管理者与被管理者角色的重合。在不同的历史时期，伴随着政府管理幅度的调整，两者关系会发生一些变化，有时突出公共舆论的监督作用，有时则更注重政府对公共舆论的管理和干预。
1.不同历史时期两者关系的演变
在西方，舆论观有近代舆论观和现代舆论观之分。在不同的舆论观指导下，政府管理与公共舆论的关系存在着明显的区别。
从18世纪末到19世纪中叶属于近代舆论观。“公共舆论是权力的基础”是它的核心观点。这一时期，西方新兴的资产阶级向封建权贵和宗教势力展开政治和思想斗争，西方正处于崇尚理性自由、高呼“天赋人权”的启蒙时代。启蒙主义者认为，人类不必依赖教会和上帝，只要诉诸自己的理性就可以发现真理；人类理性的力量是自然的、与生俱来的，人是生而平等的。在此过程中，以卢梭和密尔为代表提出了自由主义的舆论观。这种舆论观，提倡舆论的自由表达。在卢梭看来，公民通过契约组成社会共同体之后即把自己从自然状态转入到公民状态。在公民状态中，人的思想、感情和灵魂都必然得到提高，使他在考虑问题和发表意见时必然诉诸理性，每个公民都有权自由讨论、表达意见、形成公意。密尔则把人们自由形成意见同真理的形成和发展以及人的素质提高联系起来。他认为，公民有权不受任何权威的约束自由表达意见。卢梭还认为，公共舆论（又称公意）是政府权力的基础，是政治法、民法、刑法之外的第四种法律。西方近代舆论观突出了公共舆论对政府的权力制约作用，而政府对公共舆论的管理被控制在最低限度。按照他们的观点，公共舆论不仅是民主精神的体现，而且是政府权力的真正来源和基础。1739年，大卫·休谟的观点代表了这一时期对政府管理与公共舆论关系的看法：“公共舆论是政府的唯一基础，这一格言对于最专制的、最军事化的政府以及最自由、最受欢迎的政府，同样适用。”
20世纪以来，随着资产阶级日益强大、资本的迅猛扩张以及工业技术革命的兴起，西方市民社会发生了巨大的变迁。由于人口的高度集中和流动，导致了不同宗教信仰、不同种族、不同职业和阶层的群体利益发生激烈冲突，特别是两次世界大战的爆发给人类带来深重灾难，人们对传统的舆论观进行了反思，形成了现代舆论观。现代舆论观同传统的认为以公共舆论为依托的公民自治不足以实现良好的行政管理。公共舆论的角色应该是：当公共事务管理进行得很好时支持在朝者，反之，支持在野者。从李普曼开始，政府管理与公共舆论的关系发生了倒转，即从强调公共舆论的权力转向强调政府对公共舆论的控制。
