1.以诉求表达功能促进社会和谐
舆论说到底是人们基于利益所表达出来的意见和态度。和谐舆论应该允许社会公众自由表达、畅所欲言。有人对“和谐”作了这样的妙解：如果把“和谐”二字拆开，“禾”加“口”为“和”，就是人人有饭吃；“言”加“皆”字，就是人人有话说。暂且不论这个说法的科学性如何，但是和谐社会应该有畅通的利益诉求表达机制。随着改革开放不断深化和市场化进程日益加快，我国社会结构加速分化，已从传统同质的单一型社会转型为异质的多样型社会。伴随着利益关系的调整，人们的利益诉求表达意识日益觉醒，人们表达利益诉求无论是在数量上还是程度上都是前所未有的。社会和谐追求利益的动态平衡，就要求社会各个利益主体都应有其利益诉求的畅通渠道。如果渠道不畅，一部分群体的利益诉求长期不能得到表达和反映，其利益必然受到漠视和损害，最终会加剧利益分化和社会矛盾的产生。党的十六届六中全会通过的《决定》中明确提出要“拓宽社情民意表达渠道，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道。”对于一个现代国家和社会来讲，充分尊重公民的民主权利和利益诉求表达，畅通利益表达渠道，才能吸引公民有效的政治参与，是促进社会稳定的“安全阀”和削减社会不满情绪的“出气口”。
2.以沟通功能促进社会和谐
和谐舆论的形成是人们围绕社会发生的重大问题和事件进行争论而最终达成一致的过程。各种观点和思想的对话和碰撞过程实际就是社会沟通和协商过程。在民主政治中，政党尤其是执政党必须为民众提供足够的沟通渠道，这是一条重要的、必须遵循的执政规律。“组织不能生存于没有沟通的状态之中”，“它只有通过沟通这座桥梁，才能安然地越过那由于有时彼此隔绝所造成的误解之河。”如果缺乏及时、全面的政治沟通，决策机构就有可能得到扭曲的甚至是错误的政治信息而导致决策失误。社会矛盾和利益冲突只有通过沟通协商，才成达成妥协，减少由于利益冲突而引起的内部张力。一段时间以来，关于民营企业家的群体舆论和来自民营企业家群体的观点形成了鲜明的反差。如果“仇富”舆论盛行，那么，先富起来的新兴群体与社会弱势群体的舆论对立状况就会加剧，势必使认识上的分歧和社会矛盾进一步复杂化。在这种情况下，促进群体舆论的对流和沟通，建立平行舆论和谐的任务十分紧迫。一方面，要让人民群众认识到，缩小乃至消除贫富差距是相当漫长的过程，完成这一任务要靠发展经济，包括发展民营经济，离开我国社会主义初级阶段的历史现实，“抽象地谈论公正公平，势必导致把问题复杂化，甚至只会扩大矛盾面，激化矛盾程度，危及社会和谐建设。”另一方面，国家要通过健全完善税收和社保体系，使民营企业家更多地承担社会责任。为此，在构建和谐社会的过程中，特别需要经常进行舆论的对流和互动，以达成广泛的社会共识，通过舆论的和谐来疏导和化解矛盾。
3.以监督功能促进社会和谐
“公共舆论如同阳光，是最好的防腐剂。”和谐社会建设离不开和谐的舆论环境，离不开导向正确的舆论监督。舆论监督具有公开性、传播迅速、涉及面广、社会影响力大的特点。它诉诸社会公正良知，使受监督者难以徇私舞弊，许多久拖不决的公共事务难题、官僚主义和腐败问题、明显不公的司法判决，往往在舆论监督下得以纠正。舆论监督对于构建和谐社会的作用，首先就是优化舆论结构，保持舆论平衡。一个社会要在正确的轨道上健康、和谐地运行和发展，在社会上占据主导地位的舆论必须是正面的。强有力的正面舆论才可以使社会充满活力，并为社会稳定和发展提供动力。但是，我们面对的社会现实是一个正面与负面、光明面与黑暗面、美好与丑恶同时并存的社会，如果只有好的一面，而没有不好的一面，那就不符合事实，舆论的可信度就会大打折扣。只有将正面与负面、光明与黑暗有机结合起来，才能实现舆论结构的优化，保持舆论的平衡，引导和推动社会的和谐发展。其次，通过舆论监督可以调节不和谐的社会心理。心理学认为，社会现实中的不平等、不合理现象会使人们的心理产生极大的不满和不平衡，如果这些心理得不到及时的释放，就会导致行为的失衡。舆论监督可以使公众在实际中受到的损失得到某种心理上的补偿。贪官罪恶的披露，矿难黑幕的揭开，在舆论的声讨中，贪官落马，恶人受惩，都会使人心大快，从而成为社会和谐的“杠杆”。再次，舆论监督还有利于实现上下层舆论的和谐。舆论监督对政府官员及其行为是一种制约，本身有利于建立政府与公众的信任关系，缓和舆论冲突。政府只有敢于直面来自群众的批评指责，坦诚地接受来自群众的意见，才能真正赢得民心。
二、我国政府公共舆论管理面临的环境变迁
伊斯顿在他的名著《政治生活的系统分析》中运用系统分析的方法研究政治生活和政治现象。他认为，“我们可以把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。”系统理论和行政生态理论都认识到了行政与环境的互动关系，行政作为政府的功能和活动，它必须随环境的变动而作求生存、求持续的适应与配合，并反作用于环境。相应地，我们也可以把政府公共舆论管理看成是行政系统的一个子系统。那么，整个行政系统构成了政府公共舆论管理系统的内部环境，也就是政府公共舆论管理要随政府管理系统的变化而相应变化。此外，与政府公共舆论管理密切相关的经济、社会、公众、传媒及国际舆论传播构成了政府公共舆论管理的外部环境。有效的政府公共舆论管理应该随着内部、外部环境的变化而作相应的调整，只有这样系统才能保持与环境的和谐互动，也才能有效构建与和谐社会相适应的和谐舆论。概括起来，当前我国政府公共舆论管理的环境变化主要有以下几个方面：
（一）经济社会转型与公共舆论结构多元化
经济社会转型是政府公共舆论管理的宏观背景，决定着政府公共舆论管理的未来走向。“社会转型”与“社会现代化”是同义语，是指社会从传统型向现代型的转变过程。党的十一届三中全会以来，随着党和国家工作重点的转移和经济、政治体制改革的深化，以市场经济为基本启动力量，我国进入了一个社会转型期。新时期社会转型的实质是加快中国现代化进程，即包括经济、政治、文化现代化，归根到底是以人的现代化为主要内容的革命性的社会变迁过程。社会转型导致公共“舆论场”发生了变化。所谓“舆论场”，是指“包含若干相互刺激因素、使许多人形成共同意见的时空环境。”如果把舆论场的概念用于较为宏观的时空环境，那么可以将整个改革开放的中国视为一个巨大的舆论场。社会的变动、交往的扩大、层出不穷的热点问题，使中国成为丰富而变化多端的舆论场。陈力丹认为，社会转型时期舆论变化的一个重要特征就是舆论的分散化。他认为，“社会转型在总体上造成舆论的深刻变化，改变着人们的思维方式，但由于不同地区、城乡、产业结构的发展不平衡、社会流动人口的增大，特别是利益分配调整后的利益分流，使得我国原有的传统社会群体结构重新组合，总体上呈分化的趋势，于是昔日全国上下相当“一致”的舆论表达，也呈现相对分散的状态，涉及局部、地方利益的舆论远远多于全局性的舆论，各种舆论间的差距拉大，其具体情形相当复杂，增加了大众传媒引导舆论的难度。”有学者还提出了“市场经济——社会转型——利益调整——舆论分散”解释模式，即市场经济打破了单一的利益主体导致利益主体多元化，进而导致舆论的分散化或多元化。不同地域之间、城乡之间、民族之间对社会现实的评判和社会未来发展走向的期盼分化加深，不同行业、不同阶层、不同年龄段群体对同一事件的态度和意见形成不同层次的对比，即使是处于同一群体内，看法也参差不齐。舆论多元化要求政府公共舆论管理模式必须作相应的改变，过去是以统一求和谐，现在更多地要以和谐求统一；需要扩大正面舆论，展示积极、实在的生活目标；适度动员，强调风险、责任；提供更多的沟通机会，适当聚合舆论。
（二）市民社会成长与公共舆论的自主性
关于“市民社会”的定义，主要有两类：第一类是建立在国家和社会的二分法基础上，这里的市民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关的一系列社会价值或原则。第二类则建立在国家——经济——市民社会的三分法基础之上，此处市民社会是指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。“市民社会的基本价值或原则是个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性及法治原则。”哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中提出了“公共领域”理论。他认为，资本主义市场经济的发展导致了国家和社会的分离，与国家相对应的是公共权力领域，而与社会相对应的则是私人领域。私人领域包括狭义上的市民社会，亦即商品交换和社会劳动领域；家庭以及其中的私生活也包括在其中。私人领域当中同样包含着真正意义上的公共领域，因为它是由私人组成的公共领域。美国学者格里普森认为，哈贝马斯所讲的公共领域作为一套制度而出现，“代表了国家（君主）和私人领域中间的一个缓冲地带，保护私人活动不受独裁决定的非理性干预”。特别是报界，“需要提供一个场所，供公众针对文化和政治领域中关乎普遍利益的问题展开理性批判、不偏不倚和有启发性的讨论”。我们可以这样认为，哈贝马斯提出公共领域实际是为市民阶层寻找一个可以自由发表言论的地方。“所谓公共领域，首先意指我们社会生活中的一个领域，某种接近于公众舆论的东西能够在其中形成……对于涉及公众利益的事务有聚会、结社和发表意见的自由。”
从20世纪70年代我国实行改革开放政策以来，中国政府与社会关系发生了深刻变化，政府控制范围减少，力度减弱，导致政府与社会之间发生了结构性分化。社会自主空间扩大，公共领域和私人领域开始逐渐分离，传统的政府与社会一体化结构正在经历着政府与社会二元结构的历史性变迁，它为中国特色的市民社会创造了条件。正是在此背景下，广大公众的舆论意识增强，踊跃参与社会公共领域的构建，社会舆论更加活跃。他们积极参与民主和法治进程，关注国家决策和公共事务，通过报刊文章、电视访谈、网络论坛、会议座谈、私人讨论等形式，发表着自己的见解、观点和主张，并在一定范围取得共识。从“东方时空”的开播到“人民论坛”的出台，从都市报的诞生到党报的递减，从体制改革到版面策划，无处不洋溢着“人”的气息，社会公众走上前台，显示出强烈的自我意识和主体精神。有学者认为，从趋势看，人们的主体意识和表达欲望将不断增强，呈现出三个不同阶段的变化规律，即人均GDP1000-2000美元阶段，以“维权”为基本需求，“该说就说”；人均GDP3000美元左右阶段，以“说话”为较高需求，“能说就说”；人均GDP4000-5000美元阶段，以“表现”为更高需求，“想说就说”。
