宜昌城市管理的理念和特色
城市管理理念是城市政府及其社会管理机构管理城市事务时的基本精神、宗旨、价值观和管理哲学等标志的抽象。城市管理理念是城市管理文化的核心和灵魂，是城市管理者的管理思想、管理意识和管理观念的总和，是城市管理者管理行为的思想指导。城市管理水平的高低、管理功效的高低，归根结底要受管理理念的引导和制约，管理理念陈旧和落后，势必阻碍城市的发展，相反，正确的管理理念能够极大地推动城市的发展。宜昌市城市管理者为实现城市管理的质的飞跃，适应现阶段城市管理的需要，提出并践行“法治城管、服务城管、人民城管、科学城管、廉洁城管、文化城管”的城市管理理念。
诗人荷尔德林说，最理想的生活状态是诗意栖居。宜昌城市管理，经过多年孜孜不倦的追求和努力，在创造宜居特色，追求安居乐业、诗意栖居城市的目标下，取得了显著的成效，体现了鲜明的现代城市管理理念。
（一）目标高远，追求卓越
城市是社会经济发展的产物，是区域人口和经济、社会、文化设施高度集中的地域，是政治、经济、社会活动高度集中的场所，同时又是社会经济发展历史过程的体现。按照城市系统理论，城市管理是指以城市这个开放的复杂系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。而城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的运行则构成了城市经济社会发展的环境。城市管理对城市经济社会发展具有基础性的作用，成为衡量城市发展水平的重要标志之一。
城市管理的主体主要是政府，政府根据城市发展的实际情况制定城市发展的目标、政策、具体实施措施，对城市这个复杂开放的系统进行有效的管理。城市管理不仅是治理，而是包括更广大的内涵，其对象包括：（1）对有形物资的管理。第一，对土地的管理。土地的管理就是对城市规模、城市规划、城市功能分区与城市发展趋势的管理。对土地的管理直接调控着城市的发展重心和侧重。第二，对生产资料的管理。城市的整体运作是一个复杂的系统，生产资料是城市运行过程中必需的“加工原料”。没有对生产资料合理有效的管理，政府制定的各种政策、管理方案都不能真正地得到实现。（2）对无形事物的管理。第一，对城市文化的管理。第二，对数字化城市的管理。城市的数字化，城市管理的数字化。第三，对人的管理。包括：家庭单元的划分，由家庭单元组成的社区；社会分工的划分，由其在城市这架巨型机器中所承担的具体分工划分，等等。对人在城市中不同的身份划分能够产生大量不同的城市管理模式，每个模式都会凸现与其他城市管理模式不同的特征。
城市发展战略是对城市发展方向与模式的预想，是城市短期目标与长期目标的统一。发展战略的选择与制定是前瞻性与持续性的有机结合。城市管理最终要贯彻城市的发展战略，因此城市管理也应当具有前瞻性与持续性。城市管理不仅要解决现存的问题，而且要预想到未来可能产生的问题，做好预警；同时城市管理的各种措施要有始有终，保持连贯性和持续性，最大限度地利用城市资源。
宜昌市结合社会经济发展规划，以建立“副省域”城市为中心，服务“既大又强、特优特美”特大城市建设为需要，确立了“全省第一、全国一流”城市管理目标，力争建设“全国一流明星城市”。围绕此项目标，宜昌市坚持创建文明城市，追求城市管理的高水平、高标准。科学规划，积极进取，促进了宜昌城市管理工作的健康快速发展。
宜昌市在文明城市创建，取得了很大成效。但是，创建文明城市的过程本身就是宜昌城市发展的过程。宜昌市在创建文明城市过程中，不为创建而创建，不为荣誉而创建，不为政绩而创建，始终坚持把创建过程当作一个不断发展的过程，一个不断创新的过程，一个不断提高的过程。通过精心设计创建活动载体，真正让创建过程变成城市整体文明程度大提升的过程，从而实现优化发展环境、改善城乡面貌、提高生活品质，塑造城市形象、增强城市竞争力的目的。例如，为推动争创全国文明城市工作全面展开，宜昌市明确提出了“完全有序、整洁美观、文明和谐”的城市管理工作目标，树立“把城市当家管”的工作理念。宜昌市委、市政府对开展争创全国文明城市工作进行广泛动员和周密部署，按照“以块为主，条块结合，纵向到底，横向到边”的原则，将创建任务分解到城区各区和市直各有关责任单位，明确责任主体、创建目标任务和责任领导，着力建立了“市区联创、重心下移，以块为主、条块结合”的创建目标责任新体系，为全面推进争创全国文明城市工作奠定了良好的工作基础。
因此，从2005年的“五城市联创”开始，到现在全国文明城市创建，城市管理基础条件越来越好。一是城市基础设施改造为城市管理提供了良好载体。宜昌城市骨架日益舒展，城市运行日益有序，道路“黑化”、管线下地城市运行质量日益提高。通过旧城改造、新区配套，市民生活更加舒适。二是群众基础得到加强。宜昌素有全民创建、创建为民的传统，群众对改变城市面貌的愿望十分迫切，群众参与文明城市创建的热情也有大幅提高。基层组织建设不断强化，社区、街道参与城市管理的能力有较大提升。市区财力明显增强，解决群众关心的热点难点问题条件好转。三是行业指标稳步增长，主要指标超过了文明城市的标准。例如，宜昌城区绿化率、绿地覆盖率、人均公园面积等园林指标分别达到35.56%、40.88%、10.88平方米，道路排水维护及时率、合格率达到100%，生活垃圾无害化处理率达到了89.88%。正是这些文明创建活动，促进宜昌市城市环境不断改善，城市管理取得了骄人成效。宜昌市获得国家园林城市、国家卫生城市、全国环保模范城市称号等都比株洲早1—2年，城市管理的基础条件整体条件不弱于株洲。宜昌市是全国地市中同时兼获众多殊荣的为数不多的城市之一。
因此，在长远目标和宏观战略的指导下，宜昌市城市管理工作走上了一条追求卓越，实现跨越式发展的道路。随着宜昌市文明创建活动的成果日益丰富，宜昌市容环境秩序不断得到改善，城市文明程度明显提升，城市形象逐步提升。高远的目标和卓越的追求，成为宜昌市城市管理发展水平不断提高的重要原因之一，也展示了宜昌市城市管理的一个最基本的特点。
（二）创新理念，与时俱进
现代城市管理的特征首先体现在城市管理理念的进步。城市管理理念的先进性与科学性，体现了城市社会发展的水平。现代化城市管理，是一种建立在现代物质文明基础之上的，运用现代管理手段，为城市活动和发展提供科学的民主的法制保障，以实现最大综合效益的政府行为。现代化城市管理是以城市的长期稳定协调发展和良性运行为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统作出的综合性协调、规划、控制和建设活动。现代社会管理最重要的是实现社会管理观念从“管理”到“服务”的转变。城市管理的主要目的是为了协调、强化城市功能，保证城市发展计划的实施，促进城市社会与人类的健康发展。
宜昌是全国社会管理创新的35个试点城市之一，是湖北省唯一的全国社会管理创新综合试点城市。宜昌市正是以科学发展观统领全局，在城市管理中，依靠现代城市管理理念，不断创新城市管理理念和模式，提出了社会管理理念新观念“一本三化”，即：以人为本的网格化管理、信息化支撑、全程化服务，全面提升城市管理的效率和质量。
社会管理理念决定了社会管理的方式。宜昌市城市管理局作为宜昌市城市建设的重要责任部门，抓住社会管理创新试点机遇，改革城市管理工作机制，在全国城市管理行业率先探索社会管理创新的新机制。
在实践中，宜昌市城市管理吸取全国乃至世界先进经验，大胆创新，构建符合宜昌实际，有宜昌特色的“大城管”模式。建立市区联动，突破管理地域的束缚，通过城市管理工作的网格化、信息化、联动化，实现城市管理模式创新。这种创新的管理模式主要是通过如下几个步骤来实现的：
1.以网格化管理夯实社会管理基础。创新城市管理模式，全面推行网格化管理，推动各类社会服务资源在网格这个基本单元上集聚整合，为打造全方位、动态式、便捷高效的服务格局奠定了坚实基础。一是科学合理划分网格。为改变过去社区规模大，管不到、管不好、管不细的状况，宜昌市按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，把城区121个社区划分为1110个网格，每个网格配备一名网格管理员（各负责200～300户居民），每人配发一部集通信定位、信息采集、文件传送、数据录入、资料查询和远程操作等于一体的3G无线信息终端——社区e通，形成市、区、街道、社区、网格“五级服务管理”。二是同步搭建“数字网格”。实地划分社区网格后，在网上对电子地图同步进行社区网格的细分、编号，并将人、房、物、事、组织等有效整合和关联，形成“网上网下”一致的社区网格。三是创新组织管理体系。为适应网格化管理的需要，创新街办、社区体制设置，街道综合设置便民服务中心、综治信访维稳中心、网格管理中心“三个中心”，社区对应成立“三个站”，加上社区专职工作者、网格管理员、志愿者“三支队伍”，街办、社区实现从过去的多科室体制向综合整合、多位一体的“三个三”基层服务管理新体制转变，基层基础力量显著增强。
2.以信息化技术创新社会管理平台。充分发挥现代信息技术在社会管理创新中的基础性、关键性作用，全面推进以网格为基础的整个社会管理服务信息数字化，构建全市统一、动态更新、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息平台。该平台的主要架构：一是人口、房屋两大基础信息库。全市以实有人口和实有房屋的常态服务管理为基础，以社区网格为基本单元，分别建立了涵盖自然人和法人，包括公安、民政、计生、医疗、社保等各个方面内容的人口基础信息库，涵盖产权房、非产权房和城市部件、统一地址信息的房屋基础信息库。在此基础上，利用空间地理信息技术（GIS），对人口、房屋两大基础信息进行空间化处理，人房关联、归属明确，全面动态、开放共享，极大提升了城市社会管理的精度、准度和速度。二是综合服务管理、专业服务管理两大应用系统。依托人口基础信息库和房屋基础信息库，通过网格采集和部门采集的互补互动、关联比对，有效融合和集成了以身份证号为唯一代码、包含13大类119个子项的综合服务管理系统。各职能部门依托综合服务管理系统，结合工作实际衍生建立了人口信息对接管理、食品生产销售网格化、城市管理、社会矛盾化解、家政服务、消防应急等专业服务管理信息应用系统。三是网络监管中心。在市电子政务办设立网络监管中心，集中存储和处理各类基础信息，统一调度和指挥各项信息流、业务流的流转，实时监察和督办各级各部门及网格员的服务流程和服务质效。
3.以全程化服务再造社会管理流程。全市在创新管理过程中始终坚持以人为本、服务为先，充分利用网格化管理基础和信息化平台支撑，寓管理于服务中，通过“一对接两跟进”（主动对接社会管理综合信息系统，跟进服务、跟进管理），创新工作方式，再造工作流程，提高管理水平，提升服务质量。一是推行全程服务。通过人口信息、部门资源及工作流程的有效整合，把社会服务贯穿于常住人口的生命周期和流动人口的生活周期全过程。二是推行并联服务。把自下而上的服务需求串联响应变更为市直、区直、街道并联响应，按需提供快捷服务。三是推行扁平服务。将社会管理事务由过去多层次逐级落实转变为社区、街道、部门“扁平化”联动操作，流程不断优化，环节大大减少。四是推行双代服务。通过合理赋权和流程再造，社区干部、网格员为职能部门代理事务、为群众代办事宜，提高了管理服务效率。五是推行错时服务。中午工作延时2个小时、下午工作延时1个小时，节假日实行预约服务，与群众日常生活密切相关的400多项服务在社区一级即可落到实处。
因此，结合中心城区划分的1110个网格和配备的1110个网格管理员，宜昌市组建了城市管理监督指挥中心、应急管理指挥处置中心和社会矛盾联动化解中心，分别承担城市管理日常业务统一指挥、及时处置和联动化解工作职能，实行“三心合一”的复合型运行管理体系。同时归并内部15条服务热线，自行开发将市长信箱、局长信箱、政风行风热线、社会矛盾化解网、公众诉求网等并网管理的软件，深化城市管理进社区，实现城市管理信息化、服务扁平化、部门联动化，初步达到了群众呼声不“落地”、网格服务有“回声”的工作目标，极大提升了群众诉求处理效能。全年通过市城市管理监督指挥中心综合信息平台，市城市管理局共受理群众关于城市管理的诉求达到10934件，结案9898件，结案率达到90.5%，提高30%，群众满意度大幅提升。另外，在市政府工作部门中，市政府率先组建法律顾问室，作为第三方提供法律咨询，集体会商重大案件事件，参与信访接待，推动社会矛盾联动化解。
在实践工作中，宜昌市城市管理局组织普查城市部件40.1万个，建成视频监控、指挥调度等9大应用系统，建立任务派遣处置体系，城市管理问题基本做到第一时间发现和处置。2012年以来受理案件3.8万件，结案率达98.2%。同时，创新考评机制，实施目标管理，实行第三方考评，建立日检查、周考核、月评价的考评制度，设立1400万元奖惩资金，2012年以来考评52次，考评工作步入科学化、常态化、绩效化轨道。
总之，宜昌市创新城市管理理念贯穿在城市管理的各个具体环节。尤其是网格化管理，作为一种新的管理方式，不仅使城市管理更精细，街道和社区的管理服务能力更强，而且让更多的居民享受到了政府全方位、贴身的公共服务。通过这些创新活动，创新的城市管理方式，给宜昌市城市的发展注入了现代科技的因素，便利了城市管理的发展，宜昌市城市管理水平不断提升，逐步走上全国城市管理先进行列，成为宜昌市城市管理最引人注目的特点。
（三）体制改革，科学城管
现代城市的发展和进步需要城市管理体制不断改革。一方面，现代城市的快速发展，要求与之相应的管理体制必须与时俱进，并在不影响城市功能正常发挥的条件下作出适当调整；另一方面，科学、规范、合理的城市管理体制，能够促进整个城市健康有序的发展。调整城市管理体制，合理配置要素资源，促进城市管理体制更加科学合理的发展，是现代城市管理的必然趋势。
宜昌市从本市政体管理体制的现状和其所处的环境出发，虚心吸取株洲、武汉、咸宁等城市管理经验，并根据市政府安排，联合市城管局、财政局，对城市管理体制进行了专题调研，努力完善宜昌城市管理体制。科学城管要求城市管理采用科学的方法，避免资源浪费、效率低下和执法扰民的管理。这包括：（1）管理体制科学。将现代化的科技手段和城管管理各职能部门的工作有机衔接，建立一套现代化支撑、精细化操作、法制化管理、联合化参与的城市管理体制。（2）管理的运行机制科学。完善数字管理工作机制和网格化管理机制，实现城市管理由人工化向智能化升级。完善考核奖惩机制，使考核工作步入科学化、常态化、绩效化轨道，调动各部门单位参与城市管理工作的主动性和积极性。（3）管理的方式科学。采用企业部门成功的管理方法和竞争机制，推进市场化和机械化作业方式的运用，提高环境卫生作业、市政设施维护、公园绿地作业等管养效率和质量。
长期以来，宜昌市管理体制不统一。宜昌城市管理体制实行“一城三制”，即西陵、伍家岗为市区两级共管，点军、猇亭和开发区为区级独管，葛洲坝辖区为市城管局托管。管理体制的多样性，带来工作落实的复杂性与协调难。同时，权责关系不对等也是必须解决的问题。例如在城管执法上，虽然市级成立了城管执法局，区级成立了城管执法分局，但人事管理权、财力支配权等均在市级，执法责任却由区级承担。权责分离，既不利于综合执法的有效监督和管理，也不利于充分调动区级执法的积极性，在执法实践中经常出现“管得着的看不见，看得见的管不着”问题。另外，管干分离不彻底。市城管局所辖环卫处、绿化处、市政处虽已成立作业公司，但公司与各职能处实行“两块牌子、一套班子”，名曰分离，实为一体，导致政企不分、事企不分，不利于形成开放有序、公平竞争、优胜劣汰的城管作业市场环境。
根据湖北省对城市管理体制改革的总体要求，2011年湖北省政府出台《关于加强和创新城市管理工作的通知》，对深化城市管理体制改革提出了新的要求，即“强化属地管理，推进重心下移”，对市区两级城市管理职责进行了明确界定，“市级政府负责研究制定城市管理制度、行业政策和专项规划，确定城市管理目标任务、工作计划、考核办法、作业标准，组织考核、评比和奖惩，对涉及全局性、方向性、整体性以及跨地域、跨部门、跨行业的重大事项进行管理、监督和协调。区级政府负责落实市政府制定的管理制度、政策，管理本级职能规定的事项，包括组织养护作业、城管执法等。街道办事处负责落实区政府分解的各项城市管理工作，组织指导社区居委会和小区业主委员会积极参与各项城市管理活动”。
2013年3月宜昌市城市管理局会同中共宜昌市委、宜昌市财政局、宜昌市人力资源和社会保障局共同制定颁布《宜昌城区城市管理体制改革实施细则》，就宜昌市城市管理体制改革的全面实施开展工作。根据此实施细则规定，宜昌市确立城市管理体制改革总体方针：全面落实科学发展观和党代会精神，遵循城市管理基本规律，按照“分级管理、重心下移、管干分离、市场运作”思路，进一步理顺市区两级城市管理职责，赋予城区政府更大的城市管理权限，强化城区政府在城市管理中的主体作用，建立责权利划分明晰，人财物配置合理，市管全局、区管具体、条块互动、运转高效的城市管理新体制，为宜昌现代化特大城市建设创造安全有序、整洁美观、文明和谐的城市环境。依此确立了宜昌市城市管理体制改革的四条原则：
（1）分级管理，重心下移。市政府负责确定城市管理总体目标、年度重点目标以及考核办法、管理规范与行业标准，组织、协调、指导区级政府开展城市管理、城管执法工作并进行监督考核，负责跨区域综合执法的指挥调度和重大案件的查处工作。区政府在市里统一领导下，负责辖区城市管理及综合执法的日常管理工作，加强对街道办事处（乡镇）城市管理工作的指导和监督检查。城市管理及行政执法实行属地管理，市区联动，以区为主。
（2）分工明确，权责一致。坚持责任与权力相一致，事权与财权相匹配，科学界定市区城管责任、职能和权限，做到责随权移、费随事转，充分调动各方面参与城市管理的积极性，形成强大工作合力。
（3）管干分离，市场运作。坚持社会化、市场化、专业化改革方向，在市政设施维护、园林绿化养护、环境卫生作业等领域，推行管理权与作业权相分离，形成管理效能化、建设市场化、作业专业化的城市管理新格局。
（4）稳步推进，注重实效。充分考虑既得利益群体心理承受能力，对体制调整中涉及的人员安置、工资福利待遇问题，实行“老人老办法、新人新办法”，下放人员工资福利按下放前的财政供养方式暂不改变、待遇标准暂不改变，确保体制调整顺利进行。
在实际操作中，首先进行了单位拆分划转。按照行政区域，将市城市管理监察支队、原市政设施维修管理处、原市环境卫生管理处相应的管理和作业机构拆分划转到各区和宜昌高新区。其次，进行了人员调配划转。宜昌市城管体制改革，共涉及划转人员1011人。划转到各区、宜昌高新区共814人，划转到西陵区406人，划转到伍家岗区360人，划转到猇亭区21人，划转到点军区15人，划转到宜昌高新区12人，划转到市桥梁隧道管理处、市固废处置管理中心在编在岗人员37人，市城市管理监察支队保留44人，其他保留在市级的在编在岗人员82人。
此次人员调转，涉及人员多，规模大。体制调整后，划转到各区的人员的身份不变、职级不变、待遇不减。用工主体发生变更的划转聘用人员，合同改为与各区签订，工作年限连续计算。人员调转后，事权资产经费随之划转。
通过上述措施，宜昌市城市管理体制改革取得了显著成果，科学合理机制初步形成。其一，建立了综合协调机制。市城管委代表市政府对城市管理和组织协调实行统一领导、统一决策、统一指挥。落实市城管委工作规则，实现市城管委议事工作经常化、制度化。市城管委办公室要充分发挥作用，切实履行工作职责，统筹组织落实市城管委交办的任务。市城管委各成员单位要认真贯彻落实市城管委决策部署，服从市城管办的统筹协调和组织指挥，围绕城市管理总体要求，各司其职、各负其责、密切配合、协同联动，形成权责对应、条块结合、齐抓共管的良好局面，共同维护城市管理运行的良好秩序。同时，不断拓宽与各机构沟通渠道，努力调动其参与宜昌城市管理的积极性。各区及宜昌开发区也要成立区城市管理委员会，发挥相应的职能作用。其二，建立了经费投入机制。市区财政要将城市管理经费纳入年度预算计划，在科学核定基数的基础上，根据城市管理中长期规划、城市经济发展水平、管护任务增量和城市管理标准的提高，逐年增加预算，确保增幅高于本级财政一般预算实际增幅。市区城市管理资金分配比例和分配数额，由市财政局按照事权与财权相统一原则，会同有关部门测算核定后，切块下达，直拨到区财政。区财政城市管理经费投入情况纳入全市城市管理考评，形成长期、稳定的投入机制。其三，建立了考核奖惩机制。将城市管理工作纳入市政府目标管理考核体系，由市城管办制定城市管理系列标准、工作制度和考核办法，并代表市政府和市城管委会同相关部门对城区政府、开发区管委会和市城管委成员单位实施考核。设立2500万元城市管理奖励专项资金，其中西陵区、伍家岗区、夷陵区、开发区各400万元，点军区、猇亭区各200万元，市财政同步配套500万元，实行专户管理。对城市各区、开发区每月一次考核排名，兑现奖惩；对相关单位和部门每半年一次考核排名，年终兑现奖惩。考评结果定期在公众媒体上发布。城区政府、开发区管委会所得奖励资金60%要用于城市管理及维护，40%用于奖励先进单位和个人。其四，建立了作业竞争机制。逐步建立作业任务公开招标、作业质量达标和作业队伍市场清退等制度。积极培育市场主体，鼓励和扶持有资质、有能力的社会单位和个人参与城管维护作业竞争。现有园林绿化、道路保洁等城管维护作业任务，三年内在市内定向招标，确定作业队伍；三年后，面向市场公开招标，择优选择养护队伍，实现“花钱买服务，养事不养人”。
因此，通过城市管理体制改革，形成了“市管全局，区管具体”的市区两级城市管理体制架构，基本建立了城区城市综合管理体制新框架层级：即顶层由市城管委宏观统筹，中层由市区两级城管部门分别承担管理与作业任务，基层由1100个社会网格组成城市管理单元，宏观上实现了从“小城管”向“大城管”的跨越。实现了“现代城市管理体制更加完善，指挥有力、反应快速、处置及时、运转高效的管理格局基本形成”城市管理体制机制改革目标。建立了优化综合管理模式，优化了监督指挥体制等。实现了宜昌市城市管理体制改革的新局面。
体制改革是宜昌市管理发展的必然结果，也顺应了全国行政管理体制改革的潮流。更重要的是，通过体制改革，进一步提高了城市管理的效率，真正实现了科学城管，效率城管。宜昌市城市管理体制改革，反映了宜昌城市管理体制的创新与发展，也体现了宜昌市城市管理在当代的又一特点。
（四）依法行政，法治城管
依法行政，建设法治城管，就是使城管一切工作在法治轨道上运行。法治城管是完善城市管理的根本途径，其概念简单但内涵丰富，不仅包含理念的传播，还包括制度的完善、秩序的构建等。
法治的基本内容是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。宜昌市在城市管理活动中，遵循依法行政的理念，坚持法治城管。
1.健全法制，有法可依。宜昌市在城市管理中以法制先行，在贯彻落实国家行政管理及城市管理法律法规（如《行政强制法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市排水许可管理办法》、《无照经营查处取缔办法》、《国家卫生城市标准》、《城市建筑垃圾管理规定》、《城市容貌标准》、《城市绿化条例》）的基础上，遵守湖北省城市管理规范，如《湖北省行政执法条例》、《湖北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》、《湖北省城市绿化实施办法》、《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》、《湖北省城市道路管理实施办法》、《湖北省城市管理执法队伍教育培训管理办法》等。同时，制定了符合宜昌市城市管理特点的一系列规范，健全了制度体系。这些规范既包括城市管理专门性规范，如《宜昌市城区园林绿化企业资质名单》、《城市园林绿化企业资质管理办法》、《城市古树名木保护管理办法》、《宜昌市城市管理市民手册》、《宜昌市城区市容和环境卫生管理实施细则》、《宜昌市城区菜市场管理办法》、《宜昌市城区夜景灯光管理办法》、《宜昌市城市容貌标准》、《宜昌市城区户外广告和招牌设置管理办法》、《宜昌市城市管理局关于发布城区道路等级的公告》、《宜昌市中心城区门店招牌设置技术规定》等，也包括行政执法规范，如《宜昌市市直机关“庸、懒、散、软”行为问责暂行办法》、《宜昌市城市管理局行政审批、行政处罚、行政强制、行政复议工作规程》、《宜昌市城市管理执法局关于加强全市城管协管员管理的通知》、《宜昌市城市管理局关于进一步明确城市管理行政审批相关事项的通知》、《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》等。
2.依法行政，严格执法。《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”宜昌市在城市管理中，严格遵守行政执法主体合法、权限合法、内容合法、程序合法，在严格执法维护城市管理秩序的同时，在自由裁量领域合理执法，严格遵照行政执法规范和要求，取得了良好的效果。具体采取了如下措施：一是加强法制教育。邀请法学专家、教授讲解《宪法》、《行政强制法》等法律法规，增强干部职工法律素养，2012年以来共组织学习15次，参学人数达2200人次。开展城管执法课题调研，提高法律应用能力和水平。通过加强法律培训和研究，进一步增强了“办事依法、遇事找法、处理问题用法、化解矛盾靠法”的法治意识。二是健全制度体系。为贯彻落实好涉及城市管理的33部法律法规，以执法“四制”为基础，制定法律顾问、行政自由裁量权行使标准等制度，再造行政审批、行政执法、行政强制、行政复议流程，发布《宜昌市城市容貌标准》等规范性文件，进一步规范了执法行为。2012年以来办理案件6478起，应诉52起，错案率和败诉率为零。三是规范队伍管理。积极推行“五统一三规范”的准军事化管理，全市城管执法队伍以“城管监察”命名，开展执法案卷评查，出台“五要十不准”禁令，封闭式轮训全市612名执法队员，评选“人民群众满意城管执法队员”，进一步提升了文明执法水平，没有出现违法执法、粗暴执法现象。
为了城市管理执法更规范，宜昌市城市管理局组织经常工作人员系统学习全国、省和地方法律规范，以保障城市管理执法程序和行为合法合规。组建专业巡查力量，集中履行城区市政、环卫、绿化、城管执法巡查职能，全天不间断巡查城市管理问题，消除监管时间空档。推行城管执法进社区，组建社区城管小分队，基本实现日常小事不出社区、一般事情不出街办。同时，强化社会参与。把涉及城市管理的29个执法部门全部纳入民主评议政风行风单位，集体接受考评。建立公众诉求平台，24小时接受群众监督。聘请300多名市容环卫和交通安全义务监督员，赋予其现场处罚权，依法维护市容环境和交通秩序。组织近万名志愿者上街开展文明劝导，依法纠正不文明行为。通过本地主流媒体加大城市管理宣传力度，动员群众现场抓拍不文明行为，在媒体上开设曝光台强化监督。另外，按照“过程考核、动态扣分、经济奖罚、行政追责”原则，对各个城区政府和各窗口单位分别收取50万元、10万元保证金，将问题整改、落实长效管理等情况纳入考核，实施综合考评，严格奖惩兑现。
在宜昌市城市管理执法中，加强综合整治，严格执法，不断破解各种难题。一是防拆并举，整治违法建设。将老城区、预开发地区、城郊接合部列为防控重点，重拳整治违法建设行为。加强部门联动，坚持行政强拆与司法强拆相结合，提高违法建设查处效率。2011年，共开展集中拆违行动40多次，拆除乱搭乱建8.6万平方米，新发生违法建设处结率达到90.7%。二是标本兼治，整顿户外广告。制定城区户外广告和招牌设置管理办法，建立部门联合审批制度，加强日常监管和执法，促进户外广告设置规范有序。按照“减量、安全、达标、美观”的标准，组织开展户外广告整治行动。2011年，城区共拆除无证户外广告招牌3万多平方米，进一步优化了城市空间视觉环境。三是疏堵结合，规范道路秩序。坚持严控主干道、规范支干道，实施道路分级管理，严控流动摊点和出店经营行为，同时设立疏导点，在商业街区开辟临时夜市，实行规范管理。仅2012年一年，依法清理占道经营和流动摊点4万多起，整改“七小门店”近8000家，城区街面秩序大为好转。大力推进城市道路综合改造，对人行道进行标准化建设，完善人行天桥和地下通道布局，初步实现人车分离，城区交通秩序持续改善。四是建管同步，控制城市污染。大力加强公园绿地建设，城区人均公园绿地面积近11平方米，有效净化了城市空气。建立垃圾收集点分片包干制，统筹推进路面、屋顶、工地、水域垃圾污染治理，实现垃圾日产日清。新建和改造城市排水排污管道90公里，城区生活污水集中处理率达到90%、生活垃圾无害化处理率达到91%、集中式饮用水水源地水质达标率100%，确保了水质干净安全。启动建设免费公共自行车系统，方便市民低碳出行。
除此之外，宜昌城市管理部门还注重培养法治意识、增强法治思维。法治意识是人们对依靠法律进行管理的一种认识和观念，法治思维是在法治意识的基础上，运用法律规范、法律原则和法律精神思考问题的模式。实现法治城管的前提是具备法律意识，善用法律思维。
通过依法治城，宜昌市城市管理井然有序，宜昌城市市容不断改善，真正实现了城市“绿、亮、净、美、畅”为目标，改善了整个城区面貌，宜昌城市管理工作日渐走上新台阶。
（五）勤政廉政，廉洁城管
城市管理是一个复杂的系统工程，涉及市直各职能部门和城区、街道、社区居委会等。城市管理涉及人民生活的方方面面。城市管理职能部门在法律的权限内，规范执法，廉洁执法，对促进城市文明建设的发展，协调政府和人民的关系具有重要意义。因此，在城市管理中，廉洁高效的机制，对城市管理的发展具有重要作用。这就必须做到：（1）剔除官本位和特权思想。“官本位”和“特权思想”是产生违纪问题的温床，必须强化对城管人员特别是领导干部的执政理念和群众路线教育，让他们真正从内心深处意识到权力是人民赋予的，是为人民服务的，不是搞特殊的。（2）健全公开制度。阳光是最好的防腐剂，应深化政务公开，尤其是推进财物信息公开。（3）加强问责制度的实施。通过问责做到“有法必依，执法必严、违法必究”。（4）完善监督制度。不仅要加强政府监督，还要引入第三方监督，进行社会舆论监督、媒体监督和公众监督。（5）完善城管行政经费管理制度，建立良好的行政管理体系。严格审批因公出国、严格控制公务接待，堵住腐败“黑洞”。
宜昌市在城市管理中，高度重视廉政建设，2011年颁布《宜昌市城市管理局廉政风险预警防控工作制度（试行）》，严格的管理，规范的制度，保障宜昌市城市管理的健康发展。
《宜昌市城市管理局廉政风险预警防控工作制度（试行）》明确廉政风险预警防控工作的主要任务是突出“三个层次”，查找“四类风险”。一是查找领导岗位风险，重点查找在“三重一大”，即重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等方面容易产生腐败行为的廉政风险；二是查找中层岗位风险，根据职责定位，针对行政、管理、执纪、执法等重要环节发生或可能产生的廉政风险；三是查找其他重要岗位风险，各级重要岗位人员对照岗位职责，工作制度，查找并分析个人在履行岗位职责，执行制度，行使自由裁量权和内部管理权等存在或潜在的廉政风险。查找的廉政风险涉及思想道德、岗位职责、制度机制、社会环境等“四类风险”。要在全面排查、普遍防范基础上，切实加强重点领域和关键环节廉政风险防范。
宜昌市城市管理局建立廉政风险信息采集制度，建立《岗位廉政风险信息采集登记表》，以单位（科室）及其工作人员在行使权力、履行职责过程中发生的不廉洁问题和乱作为、不作为重点内容，加强廉政风险信息的收集、汇总和上报工作。并明确了廉政风险信息来源渠道：（1）从市纪委监察局信访举报、优化发展环境投诉、“行风热线”、社情民意调查等群众诉求中发现问题；（2）在查办案件、执法监察、专项检查、民主评议、专项治理等工作中发现问题；（3）通过开展社会问卷调查、下发征求意见信、召开服务对象座谈会、明察暗访等方式收集相关信息；（4）定期收集意见箱和网上廉政举报箱的群众意见，分析发现问题；（5）通过不定期督察干部作风和服务情况，发现问题；（6）纪检监察人员参与重点城市管理工作，在监督中发现问题；（7）从党风廉政建设责任制考核、述职述廉以及其他部门移送、新闻媒体披露等渠道挖掘和筛选有关信息。
同时，对采集到的廉政风险信息进行分析，根据分析结果，按照存在问题的风险大小、影响程度、轻重缓急，将廉政风险预警划分为“红、橙、蓝”三级，其预警等级依次降低。具体划分标准是：（1）凡是反映单位（科室）主要负责人在廉洁自律方面有问题，或反映单位（科室）有吃拿卡要报、以权谋私问题，但线索不明确，构不成立案条件的，为“红色”一级预警；（2）凡是反映单位（科室）或工作人员存在不正之风、廉洁自律等一般性问题以及轻微违纪违规问题的，为“橙色”二级预警；（3）凡是反映单位（科室）或工作人员在规范执法、机关效能、服务质量以及个人工作、思想、生活作风等方面存在问题的，为“蓝色”三级预警。并据此研究预防对策，提出预警意见，并向被预警单位（科室）或个人发出《岗位廉政风险预警通知书》。被确定为“红色”一级预警的，报局党组书记审批；被确定为“橙色”二级预警的，报局纪检组长审批，同时报党组书记备案；被确定为“蓝色”三级预警的，报纪检组长审批。然后，制定《岗位廉政风险预警通知书》由纪检监察部门送达被预警对象，向被预警对象提出具体的整改和防控要求，并进行谈话，等等。通过这些制度的建立，规范了城市管理工作，以有效控制城市管理工作中的腐败行为，实现城市管理工作的廉洁高效，公正为民。
为了实现廉洁城管的目标，宜昌市城市管理局还采取了一系列步骤：
一是发挥典型带动作用。宜昌市城市管理局宣布启动市“人民满意城管执法队员”评选活动，按照政治思想素质硬、城管职业道德优、执法管理能力强、群众认可度高四个评选标准，从全市各级城管执法机构中持有行政执法证的在职在岗城管执法人员中选出人民满意城管。这是宜昌市城市管理局着力构建“人民满意城管”的一个具体项目，也是宜昌市勤政廉政建设的一个重要内容。同时，通过评选“城管先锋”、“城市美容师”、“最美环卫工人”，开展先进典型事迹县市区巡回演讲，充分调动干部职工创先争优积极性，涌现出以“全省优秀共产党员”、“湖北省劳动模范”、“湖北十佳城管人”李西全，全国住建系统劳动模范、全省“创先争优”优秀共产党员任稚萍为代表的一批先模人物。宜昌市共推荐并获得全国、省（部）和市级劳模11名。对勤政廉政工作作了很好的正面宣传。
二是推进治庸问责。组织干部职工“十一查十一看”，推行《责任白皮书》，建立全员岗位责任制，完善问责制度和程序，强化防违控违、广告招牌治理、文明执法等重点工作失职渎职责任追究，开展行政效能、公车私用等明察暗访，确保了各项工作对点达标。2012年以来问责追责干部职工124人。此乃廉洁城管的保障。
三是强化风险防控。清理行政权力事项，排查风险点，编制《风险防控手册》，推行财务集中监管，实行廉政风险防控动态管理，确保权力行使安全、项目建设安全和干部成长安全。深化政务公开，接受社会和群众监督。2012年以来，公开重点项目建设、大额资金使用等各类信息614条。
四是建立教育培训、风险防范、检查督办等工作制度，通过“春季培训”、调研座谈、城管网站、工作通报等措施，搭建勤政廉政建设互动平台。同时，改版“宜昌城管网”，开通“城管微博”，设置全会精神落实情况公示栏，把全会有关规定纳入数字城管案件受理、派遣、查处、考核范畴，开设违反规定曝光台，倒逼勤政廉政成为干部职工自觉行为，做到问题第一时间发现、第一时间查处、第一时间整治，实现自我教育、自主实践，社会考评。赋予群众现场检查权、批评权和考核评价权，为城市管理工作“亮牌”、“打分”。勤政廉政建设行不行、实不实、好不好，由群众说了算。
通过一系列的工作，宜昌市城市管理廉政工作取得了很好的成效，宜昌市城市管理在居民中取得了良好的信誉，城市管理各职能部门及执法人员在执法中得到了群众的有力支持和配合，实现了城管工作的良性发展。
（六）为民管城，人民城管
城市管理是城市发展的重要环节，城市管理的成果决定着民众幸福指数。城市管理的最终价值追求和最高价值取向是改善民生，惠及百姓。人民群众是城市的主人，市民是文明城市的创造主体，更是城市文明的享受者和受益者。城市管理的本质就是为城市人民创造良好的生活生存环境。城市管理的一切活动都要围绕创造宜居的城市环境这一目标。实质而言，宜昌市创新理念、体制改革等均是为了为人民创造更好的城市环境。“为人民管好城市，管好城市为人民。”宜昌市城市管理时时处处体现这一理念。人民城管即在人民群众中树立城市主人翁的意识，做到“人民的城市人民管”，只有这样，管好城市才具有了最大的驱动力。
人民城管的具体含义包括：（1）人民城管以人民具有城管意识为前提。市民的自觉是让城市更美好的保障，市民应当把城市当成自己的家园，像爱护自己的“小家”一样爱护城市这个“大家”，并自觉参与和支持城市管理，实现“城市让生活更美好”，最终使每一名生活其中的市民成为受益者。（2）人民城管以人民参与城管为手段。城市治理是政府与生活在这座城市里的人民的共同责任。在城市中生活的每一个个体、组织都必须承担起治理城市的责任，真正实现“人民的城市人民管”。人民参与指参与城市管理的全部活动，包括决策、执行及监督。为此，需要构建人民参与的相关制度，如决策听证、检举投诉等，还要健全人民参与的模式，如签订管理责任公约、志愿者服务等等。（3）人民城管以人民满意为城管最高评价标准。人民是城市的主人和管理主体，城市管理应以人民满意为出发点和落脚点，打造人民满意的城管品牌。为此，城管实效应经过人民评议，并使人民评议最终指导于城管政策及实践的发展方向。
宜昌市总人口415万，却有着30多万移民，20多万农村进城务工人员，每年1000多万游客，作为省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市和世界水电旅游名城，宜昌市在人、财、物的大流动中社情复杂，服务和管理难度大。
为了解决城市管理难题，宜昌创新构建了以人为本，网格化管理、信息化支撑、全程化服务的新体系。通过网格化、数字化管理，搭建便民服务平台。据统计，宜昌市城市管理部门原有300多名工作人员。现在，除了100名左右工作人员从事行政管理、提供工商办事服务外，200多名工作人员都“下沉”到社区，与网格员联动，为市民进行工商巡查，提供民生服务。不仅仅是工商部门，宜昌实行“部门联动，力量下沉，服务到人”的机制，为准确掌握社情、及时化解矛盾奠定了坚实基础。这样网格员“倒逼”着街办、社区，以至于市政府各部门管理职能变革和工作流程再造。宜昌全面推行社区为行政部门代理事务、网格员为居民群众代办事宜的“双代服务”，以特色社区服务打造“一刻钟便民服务圈”。为实现这个目标，各部门将服务职能延伸到了社区各个角落，居民随时可以“触网”享受各种服务。这样做的结果是，宜昌市直34个部门再造351项工作流程，变过去的串联式化解为现在的并联式化解，大幅压缩反应和办理时间。公安、工商、城管等部门实行扁平化管理，与网格员和志愿者全面对接，提高工作效率。目前，城区公安机关警力下沉，社区民警已超过总警力的三分之一。因此，推行网格管理以来，网格员们先后帮助公安部门发现外来违法犯罪人员690人，抓获在逃犯罪嫌疑人179人，有力维护了社会治安。同时，各网格每月收集各类矛盾信息近2000条，社区内化解率98%，基本实现了“小事不出社区、大事不出街道、矛盾不上交”的目标。在全省公众安全感和治安满意度测评中，宜昌得分名列各市州第一名，人民的幸福感和满意率显著提升。
宜昌城市管理还开展了其他许多惠民利民活动。例如，宜昌市成功举办第二十六届菊展，扩大参展范围至各县市区，其间联合组织了城市管理局成立十周年图片纪念展和插花展等“展中展”，展出盆菊20万盆，菊艺180件，造型景点19组，吸引60万人次市民参观，丰富了市民精神文化生活。认真开展城市管理廉政书画及园艺作品评展活动，100多幅书画、盆景以及园艺作品参展，推荐评选出18幅优秀作品。同时，高度重视市民群众的生命财产安全，扎实做好城区防汛工作，实行市、局和市政处“三合一”的防汛指挥体系，建立市领导、防汛指挥部、市直相关部门、各区政府、社区居委会主任“五位一体”的信息发布平台，发布防汛信息3800条，防汛工作做到了早发现、早预警。加强设施维护，实行“领导包区、干部包片、队员包点”的24小时防汛责任制，处置了李家湖社区排水改造等7处严重灾害事故，确保了人民群众生命财产安全。开展以“十大战役”为重点的“干干净净迎新年”活动，为全市三会的顺利召开以及市民欢度佳节营造了一个干净、整洁、优美的市容环境。夷陵广场、儿童公园、滨江公园、固体废弃物集中处置中心等作为全市重要参观点，接受重大检查考察20余次，承办各类公益活动100余场，接待游客340万人次，已经成为宜昌会客厅和市民的庭园。积极参与新农村建设，全力开展参与湖北省创优活动，履行远安片区牵头单位职责，捐款5万元，支持了农村经济发展，喜获“全省三万活动先进工作组”荣誉称号。组织开展“千名党员职工进千个社区网格入千个市民家庭”活动，和社区网格员长年结对，履行编外网格员职责，有效解决基层难题，服务全市网格管理大局。
在民生方面，宜昌市推行了一系列治理城市顽疾的举措，取得了良好效果，有效改善了人民的生活环境。第一，强力治违。完善市区防控违法建设工作网络和责任机制。重拳整治老城区、预开发地区、城郊接合部违法建设行为，加强城管、公安、区级政府和司法机关联动，提高了违法建设查处效率。今年以来，拆除乱搭滥建4.3万平方米。第二，着力治丑。制定城区户外广告和招牌设置管理办法，建立户外广告联合审批制度。拆除无证户外广告9000多平方米，优化城市空间视觉环境。第三，全力治乱。实施道路分级管理，严控流动摊点和出店经营行为。设立疏导点，在商业街区开辟临时夜市，划出100多个瓜农进城免费销售点。今年清理占道经营和流动摊点4万多起，整改“七小门店”7200多家。第四，通力治堵。公安交警部门新设交通标志牌、指示牌961块，新划标线8万平方米，中心城区路口灯控率达82%。规划局、住建委、城投公司加大投入新建8座人行天桥和地下通道，建成道路停车场和立体停车场99个，划定2700多个道路停车泊位、3000多个摩托车和自行车停车位，启动免费公共自行车系统建设，方便市民低碳出行。2012年，宜昌被评为全国畅通工程示范城市。
同时，城市管理还完成了多项关乎民生的大事、实事，如：（1）改造菜市场，全市建立标准化菜市场，城区菜市场总体布局将更趋完善，市民就近购物消费将更加方便、卫生、安全。（2）升级市政设施。对主次干道进行沥青铺装，对人行道进行标准化改造，对背街小巷全部硬化处理，新改造道路空中管线全部入地；环保部门加强污水处理，封堵了长江沿岸20多个排污口，城市生活污水集中处理率达89.3%；中心城区104座公厕升级改造全部免费开放，开启了宜昌市州级城市公厕免费的先河。（3）严控城市污染。建立垃圾收集点分片包干制，垃圾日产日清。试点投入400多万添置环卫洗扫设备，开辟建筑垃圾消纳场所，设置了烟花爆竹禁放区，禁止车辆城区鸣笛。交通部门推进城区3300多台公汽和出租车全部实现“油改气”，减少了尾气排放。（4）扩大园林绿化总量。城区公园、游园达到65个，园林式单位和社区142个，绿化总量达820万平方米，绿化覆盖率、绿地率、人均公园绿地面积分别达到40.9%、35.4%、10.88平方米。如今的宜昌，四季常青，四季见花，处处生机盎然。
通过多年的努力，宜昌市和市民生活要求息息相关的指标稳步增长：市城区新增绿地16万平方米，市管道路清扫合格率达到98%，居民小区清扫合格率达到96%，机械化清扫率不低于21%，垃圾清运及时率达到99%，市城区生活垃圾无害化处理率不低于89%，县级市城镇生活垃圾无害化处理率不低于72%，各县城镇生活垃圾无害化处理率不低于60%，环卫管理质量稳步提高。市中心城区基本无出店占道经营和乱摆摊点现象，菜市场、城郊接合部市容管理水平进一步提升，市容市貌规范有序。市城区市政设施维护及时率、合格率达到100%，市政设施完好畅通。市级重点项目按期完成，市政环卫绿化基础设施改造保质保量，城市公用基础设施功能逐步提升。城管部门社会认知度和认同度明显提高，服务民生能力高效便捷。
经过宜昌市城市管理的多年发展，宜昌市已建成一座美丽的现代化宜居城市。宜昌市城市管理的特点，已经随着其文明城市的传播，为其他城市管理所借鉴和学习。宜昌市城市管理在全国城市管理中独树一帜，体现了鲜明的宜昌特征。从建设“现代化一流明星城市”的目标，到创新理念，采用现代科技成果，实现信息化、网格化、联动化管理，同时进行城市管理体制改革，加强城市管理廉政建设，强调城管为民，为民城管。这一系列活动，正是宜昌市城市管理取得卓著成果的原因，是宜昌市城市管理成果优越于其他城市所具备的不同特点。今天，宜昌市在日益文明的城市环境下，正朝着建设大型城市，建设“全国一流明星城市”目标而努力。
宜昌市城市管理的卓越成就，造就了宜昌这座宜居之城，未来的宜昌在美丽的城市环境下，一定会迎来更大的发展。
