【专题材料6-2]2013年10月25日，夷陵区城监大队市容中队开展流动摊贩专项整治行动。此次行动共清理流动摊点35余处，重点是主干街道、城区中小学门前占道经营流动摊贩。中队表示，下一步，将把城区内重点路段作为重点监查对象，坚持疏堵结合，划定专门区域，为流动摊贩的规范化管理提供条件；以宣传教育为主，做好流动摊贩的教育劝导工作；采取错时与定点相结合的方式，加大巡查力度，尤其在占道经营高发时段，重点监控，对于不服从管理的流动摊贩坚决依法查处。以确保道路交通畅顺，群众出行安全、方便。针对中小学旁的流动摊贩，城管部门采取“1对1”的方式（一名城管人员负责一个学校），对问题突出的重点学校设立执法巡查点，定时定岗，以每日学校早晨上学、中午午休、下午放学时段作为管控重点时段，采用在学校周边定岗定责固守、加大学校周边巡查力度。（《市容中队整治流动摊贩》，载《三峡日报》2013年10月26日第3版）
（2）机动车辆管理。宜昌地区现有机动车保有量近90万辆，城区机动车也逐年上升。随着机动车保有量的逐步增加，宜昌中心城区停车位严重不足，机动车乱停乱放的现象较为严重，严重影响了交通秩序与市容市貌，尤其是在节假日，交通拥堵、车位难求，甚至使城市交通陷入瘫痪状态，停车难俨然已经成为一个热门话题。纵观世界各国，特别是那些发达国家，人均汽车保有量远远高于我国，他们也同样面对着停车难所带来的问题。但这些国家的一些有益做法值得我们借鉴，举几国为例。第一，“汽车大国”美国。美国城市千方百计利用车位，尤其在新城区建立时，将严格计算停车场面积和停车位数量，做好前期规划，并经过长年累月的积累，尽可能地增加停车位；为了缓解夜间停车难的问题，采用夜间商场车位出租的方式，前提是次日清晨必须驶离；还有的市民将自己房产周边的空地做成停车位出租，客观上也缓解了停车难的问题。第二，“立体停车王国”日本。日本面积只相当于我国的二十六分之一，却拥有7800万辆汽车。日本的做法是：没车位不给上牌照，根据日本法律规定，个人或单位在买车时都必须出具拥有固定车位的证明，这种固定车位既可是自有的也可以是长期租借的，车位必须在离单位或住所500米至2000米的范围之内，否则交管部门将拒绝给新车上牌照。日本的法律还对建筑规划做了规定，如城市中心地区每250平方米建筑面积配1个车位，一般地区为每200平方米配1个车位。另外，日本政府为了解决停车难问题，重视鼓励引导私营停车场建设，对营业性停车场减免税。在一些特别繁华和拥挤的路段，日本政府积极倡导“小而分散”的原则，不主张停车场的“扎堆”设立，特别是鼓励经营者多建立体停车场，因此在日本，有的停车场只有两三个车位。另外，为了将路边的潜在停车位利用好，日本各城市均在道路较宽、车流量较小的路段设置了临时性的收费停车位。白天在这些车位停车，最长不能超过一个小时。但是一旦到了晚上，这些停车位则全部免费向车主开放。例如，东京大部分路边停车位都是晚7时至翌日早晨7时为免费时间段。第三，“打时间差停车”的英国。在伦敦老区，道路以狭窄闻名于世，所以伦敦人偏好小尺寸的车子。另外，一些双车道马路上，在路中间黄线两侧，画有斜向来车方向的停车线，并标有可停车时间限制。平时这个车道就是普通的行车道，和其他道路无异，而到了晚上规定时间内，这些停车格就停满了各式家用车辆，只留路边靠建筑物一侧的道路供车辆通行，但早上必须按时散去，从而恢复为快车道。第四，“圈地停车”的俄罗斯。在俄罗斯普通的居民小区中，居民往往自己购买简易铝合金车房“圈”一块自己的停车位，甚至有人用来出租。对停车难问题，莫斯科市增加了停车位、对乱停车现象加以重罚并安装了停车咪表。除主干道以外，在旧式街道小区中，街边停车都是免费的，设立在莫斯科的大型超市和商场，也都附带免费的停车区域让客人们享受实惠，只有寸土寸金的商业写字楼会附带收费的地下停车场，但一般收费也都享受10%，甚至20%的物业折扣。莫斯科有些停车场也有折扣，长期停车能节省10%～20%的费用。
以上国家解决停车难的方法，为我们解决城市停车难的问题提供了一些新的思路。多措并举、疏堵结合，解决日益严重的停车难问题，是解决城市管理的一件大事。自2012年以来，宜昌逐步实施“五个统一”，即统一收费标准，统一票据，统一挂牌着装，统一标识标牌，统一培训持证上岗。完善内部制度、加强监督考核，完善道路停车场管理设施，强化文明收费服务管理，提升文明收费水平，为市民提供优质服务。新增道路停车泊位158个，目前中心城区道路停车泊位达到3000多个，泊位总量达近万余个（不含小区），日均吸纳停车6000台次左右，进一步缓解了“停车难”，但是没有解决根本问题，“停车难”依然困扰着市民的出行。可以考虑的做法是：（1）通过拆违改建和移植绿化，增加停车泊位。对原已拆除的违法建筑，尚未作出规划安排的，先设置停车泊位，达到增加停车泊位、缓解停车难的问题。对某些绿化带可采用硬化道路、镂空式草砖、上墙上顶式植被、藤蔓式绿化等方法，既解决了绿化问题，又挖掘了停车潜力。（2）将城市单行道线逐步发展单向通行及停车。路边停车对于双向通行的道路不仅会导致交通流堵塞和道路资源的浪费，更是侵犯了交通参与者的路权和通行权。借鉴许多发达国家，发展单向交通将会有效改善目前行车难情况。同时，在单向通行且交通流较小的道路上适度发展路边停车，有利于充分利用道路资源，解决某些旧城区的临时停车问题。（3）充分利用现有的道路资源，科学合理规划路边停车。在规划停车系统时，应研究允许路边停车的定量依据，在具体标准中应考虑到不同城市区域、不同道路等级、不同道路交通状况、不同时间段的特点和停车需求，既做到保证城市道路动态交通的需要，又能够充分利用动态交通非高峰时期的城市道路资源。（4）适度向社会开放单位与小区停车位。在白天，小区有大量的停车位，而在晚上，单位则有大量的停车位，因此，利用好资源和时间差，即白天把小区位置让给附近单位停车，到了晚上则由单位让出空地给小区住户停车，完全可以实现资源互补，彼此都可以解决停车难的问题。错时停车，等于车位增一倍，是解决城市停车难的有效手段，值得大力推广。（5）制定合理的收费标准，利用经济杠杆来改善路边停车情况。路边停车时间过长的主要原因就是其收费标准过低，而路外停车场的收费相对过高，这种价格上的不合理，不利于路外停车场的良性发展。只有通过建立对长时间的路边停车，采用递进式高额收费制度，才能够有效的控制、优化路边停车，使路边停车效用得到充分发挥。
3.多措并举，全方位整治广告。不断加大对户外广告、门头牌匾和LED电子广告牌、乱贴乱画野广告的清理整治力度。按照高标准规划、高档次设置，严把审批关和实行辖区负责、自拆与集中整治相结合等方式，严格户外广告、门头牌匾和LED电子广告牌的审批设置。对乱贴乱画野广告进行全方位治理：一是强化门前三包。要求门店、住户对乱贴乱画野广告进行全天候清刷。二是加强督导。督导公交站亭、路灯杆、供电杆和箱、通信交换箱、交通信号杆、公共报亭等市政公共设施责任单位及时清理。三是加大对违法广告的治理力度。联手电信、联通、移动等三大运营商，根据《中华人民共和国电信条例》的规定，对违法发布野广告电信业务经营者，立即停止传输，并追求其法律责任，构成犯罪的，将依法追究其刑事责任。四是建立举报奖励制度。市民提供线索或现场电话举报，经公安城管支队现场核实并抓获野广告张贴者后，给予举报人奖励。市民发现或提供制假造假窝点，并配合公安机关破案捣毁其窝点的，由市公安城管支队给予举报人重奖。五是疏堵结合，采用“转移疗法”。在“清、涂、罚、呼、停”综合治理的同时，采用“转移疗法”进行疏导，通过设置“电子信息屏”、居民区“信息发布栏”，为企业、居民发布招工、求职、房屋租赁等广告信息提供了便利平台。此外，利用网络建立全市统一的网络信息分类发布平台，畅通商品信息流通渠道。
4.继续完善城管网格化管理模式。自2011年起，宜昌市城市管理局就推进社会管理创新制定新规，城区千余网格将成为城市管理工作的前沿阵地，网格员将承担起收集、传递第一手信息的责任。这项工作实施之后，诸如防违控违、广告招牌审批等城管工作将直接在社区得到解决，而且中间环节大为减少。宜昌市城管系统积极推进数字城管建设，创建了“三心合一”、“三环运转”的城市管理监督指挥体系和“一个渠道进、一个中心派”的监督指挥模式，城市管理效率得到提升。但是，由于缺乏及时的反馈机制，城管部门在信息收集、后续管理上比较滞后，往往出现执法不及时、问题反复出现等问题。城管执法队员在进驻社区的同时，还需要与网格员加强联系，以充分发挥网格员发现城管信息的作用；部分城管部门审批事项，市民可在社区将相关资料提供给城管队员，由城管队员代办。这一模式需要在实践中继续深化，探索适合宜昌市情的运作模式。
5.刚柔相济，注重执法效果。改变过去侧重于“以罚代管”的单纯执法观念，兼顾执法效果与社会效果。坚持“既要城市形象，又要执法形象”、“刚性管理，柔性执法”的执法理念，实现城管执法的两大改变：一是由粗暴执法转变为文明执法。强化“民生为先、换位思考、真诚服务”的执法意识，确立“完成、完好、完美”的工作标准，执法人员主动为管理对象送服务、送法律、送政策、送指导，每个城管人员带着满腔热情、深厚感情提供人性化、柔性化、理性化执法服务，做到执法“行动快、效果好、有回音”，实现执法行为和执法人员形象的进一步提升。二是由执法就是处罚转变为以服务保障执法。改变过去以罚为主、以堵为主的执法方式，采取关口前移、服务在先、先疏后管的方法解决城市管理中的顽疾，最大限度地防止矛盾激化。开展“送政策、送服务”活动，执法人员发现违章问题后，提前上门服务，及时告知有关事项，变事后处罚为上门服务、事前管理、事中监督。另外，还应在主要街道设立“城管文明服务岗”，备有纯净水、打气筒、座位等便民设施，进一步拉近城管与群众的距离。
（六）创新城市管理方式，探寻市场化运作模式
20世纪80年代“新公共管理”思潮兴起，推动许多西方国家进行政府改革。具体到城市管理领域，在管理理念上，坚持以宏观调控为主，微观管理为辅，树立以市民满意为导向的目标，把部分城市管理职能推向市场，以市场为主，行政和法律手段为辅，实行市场化运作；在具体实践上，城市政府主要保留宏观调控、评估、监督的职能，其他职能则通过承包、授权、委托等形式转移给企业和非营利性组织。新加坡城市管理的各类作业服务充分引入市场机制，除部分核心市政设施和公共服务由政府直接供给和管理外，其他公用设施和公共服务（包括竞争性、非排他性的准公用设施和服务），基本都实现了专业化和市场化运作。通过市场化运作机制，实现“政事分开”、“政企分开”，不仅使城市政府的管理成本大大减少，同时也使市民获得了更优质的服务。应当说，现代政府都非常重视城市建设和城市管理，但由于财政实力不足，导致建设管理资金缺乏，是现代城市发展过程中的突出矛盾。宜昌虽然GDP已经突破2000亿元，但对于建设特大型城市的要求，资金缺口依然明显。
传统城市管理主要实行“政府包揽、自建自管”模式，也是一种只“管”不“营”的模式，这样的管理模式凸显出城市管理力量不足、手段单一、效率不高、管理粗放等突出问题。如果能够将可以归为市场化管理的领域交给市场，以市场为导向，以监督管理为保障，则可以转变政府职能，降低管理成本，提高管理质量，提高城市管理资金使用效率和管理水平。通过培育地方财力，变被动筹资与主动自我循环、把市场机制引入基础设施建设，多渠道筹资融资，努力解决城市建设与管理资金问题。同时，要加强市政单位的企业化管理和政府管理手段合同化、规范化，加快城市建设进程。
众所周知，城市卫生之所以难以维持整洁，除市民素质之外，更重要的是卫生管理的体制。宜昌市在城管方面早就打着“内学武汉，外学株洲”的旗号，湖南省株洲市在这一方面的做法值得借鉴。改制前，株洲市、区、镇（街），甚至园区、村（居）都有自己的环卫队伍，都分别养着一大帮环卫工人。在这样一种体制下，六七把扫把扫一条大街，却容易因为标准不一、权属不清等原因，导致街面卫生状况差而饱受诟病。部分无物管的小区以及城中村、小街小巷，时常出现垃圾成堆无人清理的现象。2008年起，株洲市启动城市管理市场化，环卫保洁、“牛皮癣”清理、市政维护、园林绿化、渣土清运等领域全面推行市场化改革。其中在环卫作业一块，株洲在当年9月就全部移交给物业公司，全市招标引进11家清洁公司。与此同时，环卫处原有人员采取竞聘上岗方式进行优化组合，对各保洁公司进行监管，从而实现财政资金从“养人”到“购买服务”的转变。在实现市场化之后，株洲市城区变得越来越干净了。
政府购买服务，其实质就是进行公共事业民营化改革。具体到城市管理领域，就是通过引入市场竞争机制，改变长期以来城市管理仍以行政手段为主的局面，逐步转向综合运用行政手段、经济手段和法律手段，形成城市管理的活力和良性循环。市场化是城市现代化管理的有效形式和发展方向。通过引入市场机制，把可以由市场做好的事情交给市场，既能够减轻政府压力，提高城市管理的效率和水平，也能够激发全社会参与城市建设管理的热情，从更深层次解决城市发展难题，实现城市增值。
要按照“管养分离”和凡是市场能解决的就都交给市场的原则，通过公开竞标方式分离养护业务，健全市场化运作机制考量标准，以经济手段和合同关系促进养护水平的提高。要按照“建管并重、以管为主、以费养事”的思路，通过对政府长期投资建设所形成的城市硬件设施及无形资产的有效经营，开辟城市管理投融资新渠道。对从市政公用设施的使用权、经营权、冠名权、广告权中取得的收益进行集中统筹，专项用于城市管理，实现“以城养城、以城兴城”。
从宜昌城市发展的实际情况来看，一方面，随着城市空间的不断扩张、市民要求的日益多元化，这对城市管理提出了更高的要求；另一方面，传统的政府自建自管模式所带来的城市管理力量不足、手段单一、效率不高、专业领域难以拓展等问题不断凸显，缺少竞争和有效监督，在很大程度上制约了城市管理水平的提高。实施市场化运作，以创新体制机制为动力，能够大大激发政府、市场、企业、社会等各方面的积极性和主动性，探索改革管护方式，实施市场化管理，全面提升文明城市管理水平。因此政府需要把有条件通过市场运作、依靠市场机制完成的事务交给市场，使城市管理中既有政府行为又有市场机制，“两只手”相互影响，相互补充，从而最大限度地提高管理效能和服务质量。应当将经营意识、经营机制和经营方式等运用到城市经济发展的各个领域，靠发挥政府在市场经济中的主导作用构建起城市发展参与机制，使区域发展中的问题由“政府解决”变为“市场解决”。城市管理是一个大的系统工程，城市管理工作要适应城市不断发展、不断扩张带来的新变化，必须向市民参与要管理、向市场化要管理、向政府职能转换要管理。
城市管理是政府的事，更是一项动员和组织全社会参与的公共事务。要以经营的手段建设城市，政府以经营为主线，出台优惠政策，采取“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则，对城市公共产品经营领域进行全方位市场运作，变“政府管”为“市场管”，变“政府投”为“市场筹”，形成政府调控市场、市场引导企业、企业参与竞争的城市经营机制。
宜昌市在加大政府财政投入力度的同时，应积极探索市场化运作机制，将园林绿化工程的实施、建筑垃圾、餐厨垃圾的收集清运及杂乱小广告的清除，逐步承包给施工单位或个人，城管执法局只负责招标、监管，不负责具体实施，实现管、干分离。此举既节约资金、降低管理和执法成本，又能达到管理全天候、执法无盲区的要求。
（七）探索城中村、城乡接合部环境卫生管理的长效机制
城中村、城乡接合部区域与中心城区紧密相连，是城市的重要组成部分。长期以来，由于基础设施相对落后、外来人口居住集中等原因，“脏、乱、差”几乎成了这些区域的代名词。城中村、城乡接合部一直是宜昌市环境卫生管理的一个盲点，环境卫生基本上靠突击，不能做到长效化管理，成为城市环境卫生的“死角”、“死面”。因此，开展城中村、城乡接合部区域环境卫生整治，探索建立相应的环境卫生管理长效机制已成当务之急。需要从完善制度、明确责任、确定标准等方面入手，切实做好城中村、城乡接合部的环境卫生管理工作。
一是明确工作目标，细化管理标准。按照“市区统筹、以区为主、突出重点、整体推进”的原则，开展以“清除垃圾、完善设施、拆除违建、保障长效”为重点的城中村、城乡接合部环境综合整治行动，切实改善城中村、城乡接合部面貌，提高城乡居民人居环境水平。另外，按照《国家卫生城市标准》，制定《宜昌市城中村、城乡接合部环境卫生管理标准》，实现管理的规范化。
二是改革管理体制，由市环卫部门对全市的卫生进行统管，实行一级管理，把城中村环境卫生管理工作纳入城市环境卫生管理体系，按照城区的作业标准进行清扫保洁作业。以宜昌市为例，市区环境卫生实行二级管理，市环卫处负责城区主要街道清扫保洁工作，街道办事处负责所辖村庄内卫生管理工作，彼此间无从属关系。与环卫部门的环卫专业队伍相比，城中村的清扫保洁队伍存在着队伍不稳定，没有经过专业性的训练等问题，造成了城中村、城乡接合部的卫生状况普遍较差或不稳定。如实行一级管理，由市环境部门统管全市的卫生，做到环卫设施统一规划建设，垃圾统一收运处理，道路统一清扫保洁，统一管理考核，实行标准化、制度化、规范化、专业化的管理，就一定能有效缩小城中村与城区的环境卫生差距。
三是立足客观现状，完善城中村、城乡接合部环卫基础设施配套建设。环卫基础设施配套建设是“城中村”环境卫生走向长效管理的基础。应根据“统筹规划、因地制宜、方便实用”的原则，一方面进一步加快环卫基础设施建设步伐，在城中村、城乡接合部区域增设必需的垃圾收集、清运设施（比如增加垃圾方桶数量、建设垃圾中转站等）；另一方面对现有的环卫设施进行全面整修，以保证其正常使用。经费采取市财政、街道办、村共同筹集的办法，由村具体组织实施整修，市环卫部门和街道办事处组织验收，使“城中村”的环卫设施能基本满足居民生活的需要。
四是加强宣传教育，提高卫生意识。卫生意识是促进城中村、城乡接合部环境和谐发展的保证。从人居环境持续优化的角度来看，环境卫生的提升和保持取决于居住人员的素质和意识。城中村、城乡接合部区域外来人口集中，他们大多环境卫生意识较为淡薄，乱扔垃圾、随地便溺、乱堆放、乱搭建等现象比比皆是。因此，必须把提高居住人员的素质放在重要位置。通过开展各类宣传活动、设置“卫生示范栏和曝光栏”等方式，全面普及卫生知识，加大对不良卫生行为的教育力度，使居住人员自觉养成良好的卫生习惯，将有利于城中村、城乡接合部区域环境的和谐发展。
（八）加快数字城管建设步伐，提高城市管理智能化水平
随着信息技术的发展，数字城市、智慧城市概念应运而生。城市发展的信息化和现代化，使得城市结构呈现出网络化、虚拟化的特点。城市空间结构从过去的集中圈式层式结构逐步走向分散式结构，城市居民的居住空间结构也逐渐向复合社区转变，多功能社区蓬勃兴起。这些变化给我国的城市管理带来了新的挑战，客观上要求城市管理不断创新理念，变革管理方式，全面推进数字化城市管理模式，逐步实现城市管理的人性化、精细化及智能化。
1.美国巴尔的摩市的实践及借鉴。近年来，美国马里兰州巴尔的摩市通过实施一项名为“CitiStat”的城市绩效管理项目，为提升城市管理水平提供了有效的治理工具。最初只包括固体废料处理部门，2002年时包括了16个部门，现在已经包括了全部管理部门。在执行的初始阶段，管理部门关注的数据只是已经收集到的数据，随着CitiStat的推进，市长办公室要求管理部门收集额外的数据，以便于对社会全面考察，快速做出反应。
市政府相关部门每两周参加一次CitiStat会议。在会议前，各个部门提交给CitiStat小组过去两个星期的相关数据。CitiStat小组包括操作组和技术组，操作组负责保证数据的正确性，在收到上报的数据后，进行数据调查。随机调查案例并与前期数据进行比较，然后根据数据提出存在的问题。在这个过程中，操作组要根据上报的数据和管理部门进行沟通，若有必要，则针对问题把数据通报给其他相关部门，让其准备在会议上回答问题。CitiStat技术小组负责准备会议汇报材料，把操作组提供的数据和GIS相结合，更新数据库材料等。
2.北京网格化管理中的数字化城管模式。北京市东城区的万米网格管理法是以10000平方米为基本单位，将城市辖区划分成若干个网格单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为所辖区域城市管理责任人，从而对管理空间进行分层、分级、分区域管理的方法，从而形成区政府、街道办事处、社区居委会和网格管理单元四个层面的治理主体，将城市管理责任到人。城市管理监督员的职责是：借助城市管理工作手册，在分管区域不间断进行巡视，当发现问题后立即用“城管通”发送图文声信息到监管中心，及时汇报情况；同时监管中心可以通过便民热线电话、“13910001000”特别服务专号以及“数字城东”网站获得来自社会公众和媒体的信息；监管中心得到这些信息后，进行甄别、立案，并将相关案件转批到城市综合管理委员会的指挥中心；指挥中心根据问题归属，立即派遣相关专业部门到现场进行处理；专业人员处理完毕之后，汇报给区属专业部门，专业部门向指挥中心汇报处理结果；指挥中心再将结果汇报给呼叫中心；呼叫中心立即派监督员进行现场核查，并收取核查结果，通过两方面信息核实一致后进行结案，至此一个完整的工作流程结束。
3.宜昌城管数字化建设的不足及完善。虽然宜昌在城市管理方面的数字化建设取得了不小成绩，但仍然停留在几套系统的建设层面，数字化建设往往成为政府的政绩工程，应从如下方面进一步完善。（1）完善城管信息数字库。确立建设方案的同时，要完成城区基础地理数据普查、街道实景影像与数据库建设等。依托这一平台，将公共厕所、垃圾中转站、桥梁、道路、社区、农贸市场等管理对象进行统一编号，按照网格责任管理，从而实现全时段、全方位、全覆盖的数字化管理。（2）要推行“管理标准精细化”，严格明确管理标准。具体包括：一是把城市管理的任务细化分解到基层单位，具体到责任人，实现管理职责的精细化；二是把城区的所有管理对象按照网格单元划分为若干个“城市部件”，实现管理对象的精细化；三是提高管理标准，明确定性要求、定量要求、责任落实、工作效率等，实现管理制度的精细化。通过建立完善城市精细化管理工作标准，将管理范围覆盖到每一条大街小巷、每一处公共场所、每一项建设工程，做到“事事有人管、处处有人问、时时有人抓”。（3）要建立动态的城管信息收集机制。首先，要聘请城管信息员。引入市场化运作机制，通过招标的形式选定几家网格化城市管理信息采集公司，负责招聘和管理城管信息收集员。市城市管理局对城管信息员统一进行业务知识、工作技能、纪律作风等内容的专业培训，经考试合格后，统一着装，统一配备信息采集手持终端，对单元网格内的城市管理部件和事件进行无缝巡查，将发现问题及时上传、及时核实。此外，城管信息员还要负责城市管理简易问题的现场处理。其次，搭建城管举报平台。开通短信有奖举报子系统，市民如发现城市管理问题，可发短信举报，短信经核实后可获得一定金额的奖励。为了方便奖励，可与电信系统进行对接，直接奖励话费充值到举报人手机号码。（4）除以上硬件设施建设以外，还需要加强软件建设，如法律规范及政策引导，管理流程再造，人才建设等诸多方面。总体来看，宜昌数字化城市管理尚表现为“重平台建设、轻管理跟进，重硬件建设、轻实用效果，重新建扩建、轻资源整合”的特点。所以，必须加强数字城管的总体战略规划，确保必要的资金投入，保障系统安全可靠；必须拓展城市管理的系统架构，在新的架构下重构和整合信息平台，优化信息服务的内容，提高信息服务质量；突破传统城市管理的科层结构，突出公众的参与，从“城市管理”向“城市治理”方式转变。
（九）强化城管队伍建设，提高城管执法水平
目前，城管队伍在组建和执法过程中确实存在诸多问题。尽管各地城管部门非常重视城管队伍建设，但城管队伍的整体形象尚需进一步改善。总体而言，城管队伍正在向着法治化、规范化的方向发展，构建法治化、人性化、透明化、规范化的城管队伍，是重塑城管队伍形象、提高城管执法效能的重要举措。在城管队伍建设方面，很多地方做了有益探索，以江苏省为例：为巩固建设系统行政执法队伍规范化建设活动成果，适应依法行政新的要求，进一步规范行政执法行为，着力提高行政执法效能，引导全省建设系统行政执法队伍向更高水平发展，专门制定了《江苏省建设系统行政执法队伍规范化建设星级标准》，从组织建设、执法程序、队伍管理、执法保障等方面，对城管部门提出了规范化要求。江苏省住房和城乡建设厅也颁布了《关于在全省建设系统行政执法队伍中开展规范化建设星级单位创建活动的实施意见》。此后，省内各地城管执法部门纷纷以此为契机，展开了争创星级规范化执法队伍的活动。经过评比验收，2010年1月份共评比出三星级单位22个，两星级单位20个，一星级单位11个。为实现人性化执法、规范化执法，南京城管部门也做了非常严格的规定：南京市城管局2002年出台“四禁两不”规定：即严禁执法中打人、故意损坏管理相对人物品、吃拿卡要、不按程序执法；全年不出一例粗暴执法行为、不出一起打人事件。2010年5月，针对白下区城管酒驾执法事件，为强化队伍管理，又出台了六条禁令：（1）严禁粗暴野蛮执法，违者予以下岗；造成严重后果的，予以开除。（2）严禁违反执法程序，暂扣物品不开暂扣单或罚款不开票据，故意损坏行政管理相对人物品的，违者予以处分；造成严重后果的，予以下岗或者开除。（3）严禁利用职务之便吃、拿、卡、要，违者予以下岗；造成严重后果的，予以辞退或开除。（4）严禁在工作时间饮酒和酒后执行公务，违者予以下岗；造成严重后果和恶劣社会影响的，予以辞退或开除。（5）严禁执法车辆无牌照或缺牌照执勤，对违规责任人予以处分；造成严重后果的，予以下岗或者开除。（6）严禁着执法工作制服参与非公务活动，包括外出就餐、娱乐、购物等，违者予以下岗；造成严重后果的，予以辞退或开除。并特别强调，城管队员违反禁令的，对所在中队分管领导、主要领导予以纪律处分。情节恶劣、后果严重的，对所在中队分管领导、主要领导将予以撤职。江苏省淮安市城管部门也针对执法人员，提出“十不准”的要求。即不准使用忌语和不文明用语；不准工作日白天饮酒及酒后参与执法；不准接受或替违规者说情、打招呼；不准违反服务承诺、超时限审批或许可；不准滥用自由裁量权或擅自变更处罚决定；不准违反“三先一不”规定和程序违法、用法失当；不准向行政执法对象提供可能影响执法公正的信息；不准接受执法管理对象宴请、礼品、礼金、礼券及消费性娱乐活动；不准处罚不开票、少开票或截留、私分罚没钱物；不准向执法管理对象借赊款物、推销产品、报销费用，从事或参与和职权有关的各种盈利性活动。
近年来，宜昌市城管局坚持以打造学习型城管、锤炼城管队伍为抓手，健全学习机制，按照“四个一流”的工作要求，通过开展“城管讲坛”、“道德讲堂”等一系列活动，大大提高了队伍素质和行政效率，促进了城管系统队伍的知识创新、体制创新、管理创新和服务创新。全市城管执法队伍率先在全省实现“五统一、三规范”的准军事化管理。即：统一队伍名称、队伍设置、服装和标识、执法证书和培训、执法文书，规范城管执法队伍、城管执法程序、城管执法行为。
宜昌城管队伍建设引起了广泛关注，社会各界对宜昌城管队伍的准军事化管理给予了广泛肯定。省政府及建设主管部门提出“外学株洲、内学宜昌”的口号。尽管已经取得了不小成绩，但必须看到队伍建设的重要性，也必须看到城管队伍尤其是执法队伍的思想状态、工作方法还有值得改进或完善的地方。如在执法的时候工作方法简单粗暴，不讲策略不讲方法，激化社会矛盾；有的值勤时着装不规范，用语不文明；有的法律意识淡薄，不按照法律程序办事等等。这些问题的存在直接关系到整个城管部门的生存和发展，必须引起同行和各个政府的高度重视。笔者认为，要从根本上改善城管执法形象，必须高度重视新形势下加强城管队伍建设的重要性和紧迫性，必须从思想源头入手，从转变执法理念上开始，内强素质，外树形象。具体地讲要从以下几个方面下功夫。
1.强化宗旨观念。确立“公正文明、执法为民”的执法理念和“亲民、爱民、敬民、为民”的执法宗旨，倡导特别能吃苦、特别能奉献、特别能忍耐、特别能战斗的“四特”精神，持续开展“当合格执法队员、做和谐文明使者”、“创群众满意机关”等活动，全面提升城市执法人员“执法为民”的意识。
2.完善规章制度。首先，推出“定岗位、定职责、定标准、定奖惩”的“四定”方案，依法界定执法职责，梳理执法依据，分解执法职权，确定不同岗位执法人员的具体执法责任，达到“权、责、利”相统一；其次，通过完善内部管理制度和岗位职责体系、规章制度体系、目标管理体系、考评指标体系、考评办法体系、奖惩体系六个体系建设，加大奖惩力度，落实执法责任，形成奖勤罚懒、优胜劣汰的良好环境；再次，制定文明执法标准、文明执法用语、执法忌语，完善执法人员守则和行为规范等各种律令。
3.不断强化业务、作风建设，提高执法人员的素质。在业务建设上，突出抓好专业技能的培训和思想政治教育。通过举办行政执法培训班、座谈讨论会、岗前业务知识培训、专家授课、定期组织业务考试考核、城管法规知识竞赛等形式，进一步提高工作人员的管理水平和执法水平，使每一位城管执法人员具有“四种能力”、思想上牢固树立起“五种意识”。“四种能力”即办案能力、协调能力、合作能力、写作能力，“五种意识”即服务意识、程序意识、效率意识、创新意识、廉洁意识。
4.强化执法监督。要打造人民满意的城管执法队伍，必须加强监督。可以考虑聘请行风监督员，实行社会监督员制度，定期召开人大代表和政协委员座谈会、党外人士座谈会、少数民族及宗教人士座谈会，开展“城管志愿者”等活动，认真办理人大代表建议和政协提案，广泛征求意见。另外，应加强对城管执法个案监督，对于违纪违法行为应启动责任追究机制，让该承担责任的执法人员承担相应法律责任。
（十）推动公众“实质性参与”，实现城市管理社会化
加强城市管理、美化城市环境、构建和谐社会，必须加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。所谓“公众参与”，是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能够自由地表达自己的立场、意见和建议，能够合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。公众参与包括政治参与、立法参与、行政参与、司法参与等多种参与形式。城市管理涉及面广、工作繁杂，离不开社会的支撑，因此必须制定合理的公众参与制度，明确公众参与的程序、公众参与的实施办法，对公众参与的项目进行分类，并根据不同情况确定公众参与的程度。公众参与应涉及较大范围公众利益的城市管理具体工作、城市管理日常工作，包括城管执法、市政设施维修、绿化养护、环卫设施、内河整治、污水处理、供水服务、供气安全等。在公众参与方面，有些国家的做法值得借鉴，以下以美国和新加坡为例：
（1）美国城市管理中的公众参与。作为法治发达国家的代表，美国的公民社会极其发达，公众参与具有良好的社会基础和制度保障。美国政府非常注重调动利益相关者参与城市管理，并通过制度确定下来。常见的方式有议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。在这些方式中，最惯常的方式就是通过听证会来收集利益相关者的意见或建议。政府在需要做决策时，把各利益相关者和专家召集起来，通过听证充分辩论和论证，然后通过听证笔录做出决策。这样做的好处是让各方充分阐述理由，充分发挥民主，避免决策缺乏可行性和公证度。同时，广泛参与提高了决策的透明度，有利于社会监督。在美国，城市政府建立了一整套机制，调动利益相关者全过程参与城市管理。被列为市政府或市议会的议题，从形式上看是由政府官员或市议员决定的，实际上他们只是利益相关者的代言人。美国公众不仅参与城市管理的决策过程，影响决策的作出，甚至还参与决策的实施并参与监督。
（2）新加坡城市管理中的公众参与。新加坡政府在治理城市和进行有效的社会管理方面积累了丰富的经验，是世界上发动群众、利用群众的典范。它把政府的意志巧妙地利用基层组织灌输到社会、市民中去，形成政府的凝聚力和向心力，形成强大的国家意志、国家精神。除了政府管理的主体作用和法律保障之外，新加坡城市管理最具特色的一点就是社会和公民角色的确立，并使其成为城市规划建设管理的重要基础。基层组织是新加坡国家政权的基础，它起到了沟通政府和国民的桥梁作用。新加坡的基层组织，主要有公民咨询委员会、人民协会、社区发展理事会和居民委员会。在新加坡的基层组织中最具权威的是全国29个选区都设立的公民咨询公众参与的主要内容：一是参与标准制定，城市管理部门制定相关标准时，须听取公众意见和建议，标准出台后，向社会公示，接受群众监督。二是参与监督活动，组织成立公众监督队伍，参与城市管理日常工作监督。三是参与维护活动，城市管理部门建立与公众共管、联管、协管的互动机制，组织群众志愿者担任信息员、劝导员、监督员、参谋员、宣传员，参与公共设施和环境卫生等日常维护活动。四是参与检查活动，城市管理部门组织公众志愿者、公众监督员，参与各项检查活动，并把公众组织的检查意见，作为评比考核的重要参考依据。
在“人民城市人民建，人民城市人民管”理念的指引下，宜昌的城市管理部门引入了参与机制，如开通城管热线，聘请市容监督员、进行城市满意度调查，建立社区城管联络站、探索城管网格化管理模式等，使城市管理逐步从封闭走向开放。但总体而言，尚处在“被动式参与多、主动式参与少；非制度化参与多、制度化参与少”的阶段。公众参与是构建服务型政府、服务型城管和人民满意城管的内在要求，是公众对公共政策施加影响的重要手段，有利于促进政府职能转变，使城市管理由传统的自上而下的行政模式向上下互动的公众与政府合作的模式转换。公众参与还有利于政府、城管部门的决策者找到公众偏好，使决策更加符合公共利益，提升决策的科学性及民主性。提升公众在城市管理过程中的参与度。笔者认为，主要应从如下方面进一步完善。
首先，树立市民的“城市主人”意识，形成公众参与共识。城市管理要以公众的满意度为导向，创新多种多样的公众参与形式，如通过直接听取市民意见，对市民在城市管理方面的感受和意见建议进行全面系统的抽样调查，对市民反映的问题进行实时跟踪采访，还可以建立对市民全方位开放的城市管理网站、社区意愿访谈、构建公众建言管理协调机构等，让市民广泛深入地参与城市管理的各个环节，激发市民参与城市管理的热情，改变公众被动接受管理的消极观望态度，摒弃将市民排斥在城市管理之外的专断作风，从而在制度上保障市民能真正地以“城市主人”的身份参与城市管理。努力提升公众参与意识，提高公众参与能力。让公众不断参与、参与经历的不断积累会增强公众有效参与城市管理的能力。
其次，广开参与渠道，搭建公众参与平台。政府应该通过多种渠道开设城市管理专题，让公众变被动参与为主动参与。第一，政府应注重对民意的回应，使社会公众能够感觉来自政府的尊重，增强主人翁意识及使命感。第二，要提升公众参与技能、经验及知识，可以借助新闻媒体，宣传橱窗、政府及城管部门网站、现场咨询会等方式为市民普及城市管理知识。宜昌城市管理局网站上虽有“公众参与”栏目，但这一栏目里没有任何信息，成为摆设。第三，积极发挥社区功能，使城市管理向“城市治理”理念转变，推进政府管理部门与基层群众性自治组织达成城市管理共识，推进双方合作。第四，要加强制度保障。2009年，宁波市北仑区推出了《北仑区推进宜居城区建设，构建公众参与城市管理机制2009—2011年工作方案》，明确要“构建政府部门联动与市民参与的双向机制，建立保障市民参与城市管理事务的知情权、决策权、监督权，建立政府官员、专家学者、市民代表组成的城市管理咨询架构，充分运用媒体，借助舆论力量，广开言路，广聚民智，集思广益，群策群力，保证城市管理符合社情民意和城市发展的需要”，建议在市级层面上进一步健全和完善相关法规，逐步建立起公众建议制度、公示制度、听证制度、咨询制度等各项制度。此外，可以借鉴新加坡等国家城市管理的先进经验，在市政府城管部门主导下组建“公众参与委员会”，从而对城市管理资源进行有效整合。
再次，加大政府信息公开，提高公众对城市管理法律法规及政策的知晓度。公民作为城市的主人，他们对于城市治理的热情能够促进城市治理进程。可是光有热情和公民意识是不够的，政府应该扩大公民参与的管道，尤其是在城市管理的重大问题上，应该进行公众听证，实行信息公开。城管部门应加大电子政务建设，大力拓展信息公开渠道，及时公布城市管理方面的信息，公开城市管理过程中重大决策的制定、执行。2007年由国务院通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》从基本原则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障等方面进行了明确的规定，并确立了“公开为原则，不公开为例外”的基本要求。按照“统筹规划、资源共享、面向公众、保障安全”的要求，在加强电子政务建设的同时，构建网上信息公开平台，并及时更新相关信息，使社会公众能够方便快捷地查询相关信息，扩大参与渠道。
最后，完善公众参与的组织建设，使参与走向有序化和规范化。随着社会的发展，“第三种力量”正在悄然成长，即非政府组织和公民社会的发展正方兴未艾。西方国家大到国家治理、小至城市治理，都离不开社会公共组织（非政府组织）的有效参与。“发展非政府组织，重要的是营造非政府组织健康发展的有利的外部环境，政府在通过健全法律体系和加强政策鼓励，为非政府组织创造足够的发展空间的同时，要通过发挥资金支持方面的作用，直接扶持和培育非政府组织。”这样的有益之处在于：通过培育社会组织，将城市管理重心下移，构建以社区为中心的城市管理体制，可以聚集公民力量，形成治理合力，增强共同行动的能力。为此，政府应给予社区组织适当的经费支持，加强对社区组织成员和志愿者团体的教育与培训，提高参与的效力。
总之，必须充分发挥市场的基础性作用，以公民社会的成长壮大为依托，建立政府、市场与社会的互助协商的伙伴关系，建立起城市治理的网络，在城市政府的主导下，多元主体共同治理城市的公共事务，从而实现城市的可持续发展。
