【专题材料6-1]宜昌城管系统非常重视城管文化建设，通过评选先进个人等形式宣传城管文化，重塑城管形象。2011年，在全省住建系统和宜昌市大力号召向城管执法先进典型李西全同志学习，认真组织开展城管系统“宜昌城市管理先锋”推荐和评选活动，评选30人，并挑选8名先锋在庆祝建党90周年大会上做事迹报告。和市文明办一起组织开展宜昌市道德模范（身边好人）巡讲活动，组建了以李西全、闵先银等为首的城市管理英模人物巡讲团，在各县市区巡讲13场，听众近万人。同时李西全还作为全省城市管理先进典型代表宜昌参加全省巡讲，掀起了道德模范看城管的高潮，在全省范围内树起了宜昌城管新形象。全年在市级主要媒体刊登部门通讯1000余篇，同比增长15%，30余条上了头版或头条，在省政府研究室、省住建厅、市委市政府信息刊物、网站上发表各类信息200余篇，通过宜昌市城市管理局信息刊物、简报、网站上发表各类信息2000余条。湖北电视台制作并播出了长达10分钟的《创新城市管理打造魅力宜昌》专题节目，介绍宜昌城市管理创新工作。中国报告文学发表了20万字长篇报告文学《人民好城管——李西全》。
（四）健全城市管理标准体系，全面提升管理水平
规划是城市市容建设与管理的龙头，没有科学、合理的规划，就难以有市容环境的整体提升和管理水平的全面提高。为此，宜昌市应从建立健全市容规划体系入手，加快市容规划的编制工作，为全面推进市容管理工作奠定良好的基础。目前，宜昌市已经制定了如下有关城市管理的规范性文件：（1）《宜昌市城市容貌标准》，宜昌市城市管理局、宜昌市住房和城乡建设委员会、宜昌市规划局共同制定，2013年4月30日经市政府同意，自2013年5月1日起执行。（2）《宜昌市城市绿化实施办法》，1997年4月13日市人民政府第二次常务会议讨论通过，1997年4月18日市人民政府令第45号发布施行。（3）《宜昌市城区市容和环境卫生管理实施细则》，2005年12月9日市人民政府第五十一次常务会议讨论通过，自2006年5月1日起施行。（4）《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》，2005年12月9日市人民政府第五十一次常务会议讨论通过，自2006年5月1日起施行。（5）《宜昌市城区菜市场管理办法》，宜昌市政府颁发，自2010年8月1日起施行，有效期至2014年12月31日止；为配套此《办法》，宜昌市财政局于2010年7月发布《宜昌市城区菜市场建设发展专项资金管理办法》。（6）《宜昌市城区夜景灯光管理办法》，宜昌市人民政府2012年7月27日第六次常务会议通过，自2012年9月1日起施行。（7）《宜昌市中心城区门店招牌设置技术规定》，2013年5月6日由宜昌市城市管理局、宜昌市规划局、宜昌市工商行政管理局颁布。（8）《宜昌市城区户外广告和招牌设置管理办法》，2011年7月5日市人民政府第七十一次常务会议讨论通过，自2011年9月1日起施行。
目前，尽管已经搭建起城市管理的基本框架，但要形成城管建设整体规划，形成完备的制度体系，还需要进一步加强规范建设。从目前来看，主要缺少如下规划：
1.《宜昌市城市管理建设纲要》。《宜昌市城市管理建设纲要》是指导宜昌城市管理的纲要性文件，内容包括城管管理的指导思想、基本原则和总体目标；市容环境卫生建设标准；宜昌市城市行政管理体制改革；城市市容环境卫生建设市场化改革措施；城管执法模式的创新及执法的规范化与法制化；城市管理的绩效考核；城管执法队伍建设；城管文化建设；城市管理的领导和保障。
2.《宜昌市美化、绿化总体规划》。制定《宜昌市美化、绿化总体规划》是宜昌市落实政府绿化法定义务的一项重要措施，也是科学合理稳步推进宜昌市绿化美化工作的有效方式。虽然市政府于1997年制定颁布了《宜昌市城市绿化实施办法》，《宜昌市城市总体规划（2011—2030年）》对城市园林绿地系统有所涉及，对城市景观特色、城市景观总体结构、绿楔与绿心、水系治理、规划人均公共绿地12平方米；规划绿地指标（规划近期绿化覆盖率41%以上，远期绿化覆盖率45%以上），但总体规划相关规定原则、抽象，必须制定《宜昌市美化、绿化总体规划》将之具体化，为宜昌市美化绿化工作提供路线图。2013年，为了提升宜昌市绿化工作的建设步伐，按照“大员上阵、大树上阵、大家上阵”的要求，采取得力措施，动员全市上下积极投身绿化美化行动。自2月以来，全市现已完成造林绿化24.77万亩，为年度任务的123.85%；全市233万人次参与了义务植树905.5万株，比2012年增加32.5万株；城区（含夷陵区）累计植树30.58万株，为2012年的2.73倍，其中大苗20574株，为2012年的10倍多。全市已完成重点绿化工程建设103项，完成投资近10亿元，随着城区重要节点重点绿化美化工程的推进实施，2013年全市绿化美化行动投入将达到20亿元以上，是近些年林业生态建设集中投入最多、效果最好、受益最广的时期。在此背景下，制定《宜昌市美化、绿化总体规划》就显得尤为急迫。
《宜昌市美化、绿化总体规划》的主要内容包括：城市绿地系统的规划原则、规划策略和目标、规划绿地类型、定额指标体系、绿地布局结构、各类绿地规划、绿化应用植物（植物树种、植物多样性、古树名木保护等）规划、绿线管理规划、绿地建设规划、实施措施规划、中心城区绿地系统详细规划的地域界线构建及框架、城市地表水体保护和控制的地域界线构建及框架等重大问题。
3.《宜昌市城市照明总体规划》。近几年来，宜昌市的城市照明工作取得了很大的成绩，但在照明工作法制化、规范化方面却有待进一步提升。2010年建设部修正了《城市照明管理规定》，该行政规章第6条规定：“城市照明主管部门应当会同有关部门，依据城市总体规划，组织编制城市照明专项规划，报本级人民政府批准后组织实施。”为了进一步提升全国照明工作的规范化程度，建设部出台了《城市夜景照明设计规范》、《城市道路照明设计标准》（CJJ45—91）。现在，全国各地许多城市均编制了照明规划方案，例如武汉出台了《武汉市城市道路绿色照明专项规划》，该规划以人们夜间活跃程度和人口密集程度不同，将中心区域路灯划分为由亮到暗四个不同的亮度区域，并确定相应的照明亮度，配备相应的照明设施。在路灯光色的设计上，武汉市还注重突出城市特色，体现历史和文化积淀。虽然宜昌市在城市照明取得了较大成绩，但是也存在一些问题，例如缺乏总体规划和设计，建设的规划性有待提升；城市照明营造景观较少，设计和建设水平不高，忽视了白天的视觉效果；城市重点天际线未能通过城市照明刻画出来，没有形成城市照明的“旅游观光网络”等。为了优化市民夜生活环境，改善城市夜间景观，塑造优秀的城市特征和时代风貌，树立宜昌市城区夜间新形象，提高其知名度和荣誉度，实现宜昌市城市照明和城市建设协调同步持续发展，创造具有宜昌地方特色的城市新环境，有必要及时启动《宜昌市城市照明总体规划》的编制工作，对规划设计目标、规划设计原理、规划设计定位、规划设计总体框架、城市照明规划的构成、最佳观景点的确定等进行规定，并在此基础上，对道路街区、单体建筑、水系、广场、公园、桥梁的照明进行详尽规划。
4.《宜昌市数字化城管系统建设规划》。数字化城市管理是利用将城市管理对象精确定位的万米单元网格法和城市部件事件管理法，建立科学的城市管理工作流程和绩效评价机制，是对城市管理体制、机制及管理手段的重大变革和创新。2004年，北京市“东城区网格化城市管理信息系统”正式上线运行，并被建设部确认为“数字化城市管理新模式”，组织在全国城市推广。2007年，试点城市达到51个，覆盖了全国25个省市自治区。为了进一步规范数字化城市管理模式，2009年，住房和城乡建设部出台了《数字化城市管理模式建设导则（试行）》。该导则明确指出：“改革和完善城市管理机制，建立监督和管理分开、问题发现及时、处置标准明确、监督考核相对独立的城市管理机制。”2009年，株洲市启动了数字化城市管理信息系统项目，建立起“一个平台、两级监督指挥、三级考评、四级联动”和“部件以条为主，事件以区为主”的管理模式，形成了“管理网格化、作业精细化、考评标准化、运作市场化”的城市管理长效机制。
为了进一步推进宜昌市城市管理的科技水平，应借鉴国内外先进城市的经验，加速数字化城管的建设步伐，成立以市政府主要领导为组长的“数字城管”工作领导小组，由市“数字城管”工作领导小组牵头，制定出台《宜昌市数字化城管系统建设规划》，在如下六个方面形成数字城管体系建设的框架：（1）管理机构设置；（2）信息系统开发；（3）基础数据建设；（4）配套设施建设；（5）综合评价体系建设；（6）系统组成。
（五）注重城市“精细化”管理，多措并举化解城管顽疾
借鉴先进城市管理经验，建立“夯实基础、疏堵结合、刚柔相济、服务群众”的城管新模式。
1.夯实基础，进一步强化城市综合治理
首先，要进一步推进城管执法重心下移。该城管体制在实践中运行流畅，取得了较大的成效，但基础还需进一步夯实，特别要解决社区、背街小巷的管理力量薄弱的问题。因此，在抓好主次干道、城市广场、公共部位管理的同时，宜昌市应注重城管工作的延伸，重在抓基层、打基础、管长远，探索出一条专群结合、优势互补、共建双赢的市容管理新路子。
其次，强化部门协调，形成执法合力。城管工作点多面广，涉及建设、规划、国土、公安、消防、市政、交通、园林、环保等诸多部门，由于工作各有侧重，条块分割，利益驱动，工作合力难以形成，城管部门缺乏权威，工作效果难以显现。为进一步整合现有资源，形成“统一指挥、整体联动、部门协作、快速反应、责任落实”的一体网格化联动协调管理新机制，建议市政府及时出台《关于构建城市管理工作多部门联动机制的实施意见的通知》。联动工作由城市管理委员会牵头指挥协调，依照制度组织开展例会或根据工作需要召开协调会议，对重、难、热点问题的处理进行安排部署。日常工作由区城管局负责，其他各部门及街道办事处负责具体参与配合。
再次，强化公安保障，确保城管工作顺利推进。为确保城市管理工作的顺利推进，很多地方注重强化公安机关对城管工作的支持和保障。如湖北天门市在现有城市管理公安室的基础上，组建城市管理治安警察中队。治安警察中队为常设机构，归口市公安局治安警察大队管理，配民警6名，其人员从市公安局现有民警中选配，受市城市管理行政执法局和市公安局双重领导。其主要职责是：管辖受理城管行政执法中出现的拒绝、阻碍或使用暴力威胁城管队员依法行使职权，以及其他危害城市管理行为应当追究法律责任的案件，为城管执法人员依据国家有关法律、法规和规章行使城市管理行政处罚权提供安全保障，维护城市管理行政执法的正常工作秩序。另外，甘肃省兰州市城管执法局设立城管公安分局，为城管执法提供有力保障，确保城管执法工作顺利开展。强化公安保障，通过联络沟通、值班备勤、联勤执法、联席会议、专项整治等形式，确保城管工作的顺利推进。
2.疏堵结合，破解市容管理难题
（1）流动摊贩治理。流动摊贩以及店面、夜市占道经营，一方面影响城市交通、市容市貌，另一方面它又方便市民生活，解决部分弱势群众就业糊口问题。面对这些问题，一些地方做了有益探索，值得借鉴。如乌鲁木齐：多方面扶持小摊贩，夜市的门槛放得很低，只需向管理部门或街道委员会提出申请，就能得到批准。同时，先后出台3份文件，对早夜市的管理、卫生、环境等方面做出详细而严格的规定。重庆：规划了400多个马路摊区，设置摊位1万多个，主要出售一些日常小商品，解决弱势群体就业。郑州：目前正着手规划一些区域，让马路摊贩规范有序经营，解禁马路的具体方案正在形成之中。石家庄：对占道经营有限放开，划定部分小街巷允许小摊贩摆摊设点。城市道路将划分为禁设区、规范区，分级管理占道经营。在不影响市容环境卫生、不妨碍交通和不影响市民生活的前提下，在部分居民小区周边规范设置占道摊点，满足市民生活需求。因此，在占道经营整治工作中，要采取“疏堵结合，以疏为主”的做法，按照“以人为本、方便市民、规范管理、整洁有序”的原则，编制《宜昌市区道路摊点设置导则》，出台《宜昌市区公共区域市场管理办法》，创新摊位管理新模式。结合市情，可考虑从如下方面加强规范管理：
首先，将公共区域的设摊管理分为严禁区域和严控区域两种类型。严禁区域是指绝对禁止设置摊位的区域，包括主次干道的严管区域、重要的旅游观光道路、政府驻地、大型商场、医院等周边、学校及幼儿园门前。所谓严控区域是指在经过科学论证可以设置摊位的区域。
其次，合理设置摊位，方便民生。在严控区域内，在广泛听取居民意见并综合考虑市容、交通、环保、便民等因素的基础上，采取不同形式的摊位管理模式：（1）设置钟点市场。在城区非主干道人行道空闲处划出若干“钟点市场”，在居民比较集中的地方设立全天候便民市场，拿出若干摊位专供下岗职工、返乡农民工等困难群体摆摊设点。（2）设置社区便民点。在摸底排查的基础上，对关系社会民生、方便市民群众的卖馒头、修鞋、修自行车等，社区设置一些便民点，既方便群众生活，也解决了民生。（3）合理设置季节性摊点。借鉴济南城管的“西瓜地图”思维，在社区人行道设置季节性摊位，让农民能上街推销季节性农产品。同时根据实际管理需要，在春节分类设置年货、年画市场，设立西瓜等销售临时市场。（4）建设夜宵市场。夜宵摊点占用城市道路，造成污染环境、噪音扰民、堵塞交通等问题，历来是城管的难点问题。因此，有必要按照“统一规范定点、统一作业时间、统一作业用具、统一办理证件、统一管理人员”的要求，在不扰民、不占道、不影响行人和车辆通行的前提下，科学合理规划夜宵场地，规范夜宵摊点经营管理。
再次，加大摊位的管理力度。（1）建立摊位的登记卡制度。从事摊位经营的个人应当向街道办事处进行登记并申领摊贩登记卡。登记事项应当包括经营者的姓名、户籍所在地、居住地、经营范围、经营地点等信息。（2）建立“摊前三包”制度。城市管理与行政执法局和摊主签订“摊前三包”责任书，具体内容包括：一是包清洁，负责自己摊前及周边区域清洁整齐，即摊前应经常清扫，保持干净整洁，做到责任区内地面无烟头、纸屑、果皮、粪便、污水，无污迹，无渣土，无蚊蝇滋生地；二是包秩序，积极维护责任区的良好秩序，做到无摊外出摊，无乱堆杂物、私搭乱建、无占道经营等行为，摊前车辆按规定停放整齐，保持人行道通畅；三是包规范，确保商品码放整齐有序，做到不在摊位内扯绳、搭篷、乱挂物品、乱堆乱放杂物，保证公共设施、设备整洁完好。（3）创设教育罚单制度。对违反城管法规的行为实施首次提醒，二次告诫，三次教育处罚。
为了加强摊位的规范化管理，宜昌城管部门采用疏堵结合的方式，治理效果明显好转。在解决城市管理中流动摊贩管理难、城市环境脏乱差等问题时，只堵不疏，则水溢堤溃；只疏不堵，则成一盘散沙；“疏堵结合”才是解决之道。根据流动摊贩的不同种类和不同特点，采取“分种类管理、分区域管理、分时间管理”的“三分管理法”。宜昌高新区东山园区地处城乡接合部，周边农户为了图方便就近销售自产蔬菜，经常在正规市场附近占道经营、摆摊设点，严重影响了市容环境卫生。针对这一城市管理“顽疾”，高新区采取疏堵结合的办法，一方面组织人员强化日间市场巡查，让流动摊贩无机可乘，“堵”住占道经营的口子；另一方面结合农民卖菜的实际需求，在南苑、深圳路、东山花园等专业菜市场里面开辟自产自销区域，组织流动摊贩进驻，“疏通”农民卖菜的路子。帮助200多个流动摊点在专业菜市场里“安了家”。目前，宜昌高新区已划出3000多平方米的区域为流动摊点安“新家”。下一步，高新区还将投资美化这些经营场所的环境面貌，以更加人性化的服务和管理让占道经营、流动摊点等不文明行为销声匿迹。另外，采用行之有效的管理措施，提高流动摊贩违法成本，能够更好地规范流动摊贩的无序经营。
