4.先行处理的注意事项
（1）谨慎。先行处理暂扣物品必须谨慎是出于两方面的考虑：一是先行处理有可能影响暂扣物品保值增值，直接涉及当事人的财产利益；二是对应当先行处理，但因执法机关的原因而未先行处理造成损失的，执法机关应承担相应的法律责任。
（2）保全证据。即使在暂扣物品腐烂、变质或过时的证据确实充分的情况下先行处理的，也必须保全证据，以增强事后的证明性，保证先行处理的合法性。需要保全的证据主要包括以下几类：①暂扣物品的样品；②暂扣物品腐烂、变质或过时的证据；③与当事人协商意见的证据等；④处理暂扣物品的证据。
（3）当事人利益不能受到侵害。执法机关必须根据拟先行处理物品的具体情况和法律规定确定合法、合理的处理方式，并严格依据市场行情核准或评估价格，最大限度地实现暂扣物品的价值，保证当事人的合法权益不受侵害。
（二）发还
1.发还的概念
发还，是指执法机关将暂扣物品返还当事人的情形。暂扣涉案物品是手段而不是目的，目的是及时制止违法行为和有利于搜集证据，有效维护市场交易秩序。执法目的实现后，对依法应当发还的暂扣物品应当及时发还当事人。
2.发还暂扣物品的条件
两种情况下暂扣物品应当及时发还当事人。一是暂扣期限（包括延长期限）届满；二是暂扣目的已经实现，暂扣物品依法不得没收，继续暂扣没有必要。
3.暂扣物品的发还程序
（1）申报。调查人员根据法律规定和案件调查处理的实际需要认为应当将暂扣物品全部或部分发还当事人的，应及时制作解除强制措施审批表和暂扣物品发还审批表，并报执法机关负责人审查批准。解除强制措施审批表和暂扣物品发还审批表应当一式一份入卷。
（2）审批。执法机关负责人应当根据法律规定和案件调查处理的实际需要及时作出是否发还的决定，并在解除强制措施审批表和暂扣物品发还审批表的相关栏目中签署决定意见和签名。
（3）告知当事人。决定发还暂扣物品的，调查人员应当及时制作并向当事人送达解除强制措施和暂扣物品发还通知书。解除强制措施通知书应当告知当事人解除强制措施的理由和依据；发还暂扣物品通知书应当告知当事人发还暂扣物品的理由、依据和领取暂扣物品的时间、地点。当事人应当按时领取暂扣物品。
（4）履行出库程序。向当事人交付暂扣物品之前，调查人员应当会同保管人员制作暂扣物品出库单，严格履行出库程序。
（5）制作暂扣物品发还单。向当事人交付暂扣物品时，保管人员应当协助调查人员会同当事人认真清点核实拟发还的暂扣物品，向当事人交付的暂扣物品名称、品种、规格、型号、批号、质量和数量等应当与暂扣财物清单所载明的内容完全一致。清点核实后，调查人员应当制作暂扣物品发还单。暂扣物品发还单是执法机关向当事人发还暂扣物品的唯一法律凭证，应当一式两份：一份送达当事人，一份入卷。
暂扣物品发还单应当载明下列内容：①当事人名称（姓名）；②发还物品的名称、品种、规格、型号、批号、质量和数量等详细情况；③发还时间和地点；④当事人签名或盖章；⑤调查人员签名等。
（三）没收
对暂扣物品中依法应当没收的，执法机关作出行政处罚决定时应当直接决定没收。没收暂扣物品的，应当制作并向当事人送达行政处罚决定书和没收财物票据，没收财物票据应当有一联入卷。
（四）移送
案件移送其他执法机关调查处理的，暂扣物品应当随案移交，不得截留和擅自处理。受移送机关应当协助移送机关认真履行移送程序，安全顺利地交接，防止暂扣物品在交接过程中丢失或损毁。
（五）暂扣物品处理的特殊情形
1.当事人不明暂扣物品的处理
法律法规对当事人不明的暂扣物品如何处理没有规定，但根据法律原则精神和案件调查处理实践，执法机关应当依现有证据查找当事人。现有证据通常包括举报材料、已经取得的证据和暂扣财物本身提供的信息等等。依现有证据能够确认当事人的，按照正常程序处理；依现有证据无法确认当事人的，应当通过公告送达方式通知当事人接受调查处理。公告期限15天。
公告期限届满当事人仍未前来接受调查的，执法机关不能消极等待，应当进一步审查核实和甄别认定暂扣物品的法律属性和质量。经甄别认定分别作出下列处理：
（1）没收。对假冒伪劣等质量不合格商品和非法物品，依法予以没收。
（2）公告认领。对合法且质量合格和安全可靠的，应当公告通知当事人认领。公告认领的理由主要有以下几点：一是合法且质量合格和安全可靠，依法应当发还当事人；二是对质量合格和安全可靠但法律属性难以认定的，应推定其合法，依法也应当发还当事人；三是因当事人不明，其他送达方式无法送达发还通知书；四是强制措施因期限届满而解除，暂扣物品依法应当发还当事人。
公告认领的期限是六个月。六个月内无人认领的，按无人认领暂扣物品处理。
2.无人认领暂扣物品的处理
无人认领暂扣物品，是指物品所有权虽完整归属于所有权人，但因所有权人不明或所有权人不主张权利而由执法机关暂时控制和保管的物品。无人认领暂扣物品应当具备以下特征：一是无人认领暂扣物品是执法机关依法暂扣的涉案物品；二是无人认领暂扣物品是当事人明确且依法应当发还当事人的物品；三是无人认领暂扣物品是当事人下落不明或当事人不主张权利的物品。
对无人认领的暂扣物品，应当采取拍卖等法定方式变价处理，变价款应当在执法机关的专门账户上予以保存。变价款自暂扣物品变价之日起一年内仍无人认领的，扣除保管和变价处理等费用后上缴财政。上缴财政后当事人前来认领的，执法机关应当通知财政部门将扣除必要费用后的变价款发还当事人，不得以上缴财政为由拒不发还。
3.无主暂扣物品的处理
无主暂扣物品，是指没有权利人或权利人不明确的暂扣物品。无主暂扣物品应当具备以下两个特征：一是执法机关依法暂扣的物品；二是没有权力人或权利人不明确的物品。
传统上执法机关将无人认领的暂扣物品也称为无主财物，但随着我国民主法治建设的发展进步和《物权法》的颁布实施，已不能将无人认领暂扣物品定义为“无主财物”，理由主要有两个方面：一是“无人认领”与“无主”的法律性质不同。“无人认领”不意味着没有权利人，即使权利人下落不明或不主张权利，还可能有主张权利的继承人或债权人，而“无主”意味着没有权利人；二是执法机关没有认定无主财物的权力。无主财物隐含两个基本问题，即无主财产是否真的“无主”和无主财产应当归谁所有。对上述两个问题的解决国家有专门法律制度，即由人民法院按特别程序依法将某项财产宣布为无主财产，并判归国家或集体组织所有，从而确定财产关系，维护国家、集体和个人的利益，稳定社会经济秩序。
实践中需要认定无主暂扣物品的情形比较少见，但不能完全排除这种可能性。
[案例18]某工商分局处理无主财物案
某工商分局接到举报称：有人在某某村一废弃农家小院无照销售化肥，要求查处。调查人员立即赶到举报材料反映的废弃农家小院，现场果然有10袋化肥，但院内空无一人。调查人员随即兵分两组，一组到周围群众中调查走访，了解与10袋化肥有关的信息，另一组在院内守候。在均无所获的情况下，对10袋化肥采取了查扣措施。
随后，调查人员连续三次到现场送达接受调查通知书未果，并多次到某某村和周围村组调查访问，寻找当事人下落也没有取得任何进展。在当事人下落不明，其他送达方式无法通知当事人接受调查的情况下，工商分局公告通知当事人接受调查，公告期限届满当事人仍未出现。在通知当事人接受调查的同时，分局对暂扣化肥抽样送检，鉴定结论认定为合格产品。因当事人下落不明，且暂扣物品质量合格，分局公告通知当事人前来认领。
公告认领的6个月期限届满，当事人仍未出现。于是，工商分局将暂扣的10袋化肥按无主财物变价处理。
本案中，工商分局认定10袋化肥权属的做法和结果都是错误的，因为工商部门无权认定无主财物。《中华人民共和国物权法》第一百七十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十四都规定：“申请认定财产无主，由公民、法人或者其他组织向财产所在地基层人民法院提出。申请书应当写明财产的种类、数量以及要求认定财产无主的根据”。根据这一规定，执法机关对依法定程序无法确认当事人或权利人，即无人认领的暂扣物品应当向人民法院提出认定财物无主的申请，经人民法院依法定程序认定财物无主后，再按无主财物处理。
第四节 没收物品的保管与处理
一、没收物品的保管
没收物品，是指执法机关依据行政处罚决定收缴国有的物品。没收物品有以下特征：一是没收物品是涉案物品，如假冒伪劣商品、制造假冒伪劣商品的设备、工具和非法物品等；二是没收物品的所有权归国家。没收物品的保管，是指没收物品的保存与管理活动。没收物品的保管也有两种形式，即执法机关有保管条件的，应当自己保管，没有保管条件的，可以委托有保管条件的其他人保管。
没收物品的保管程序、方法、要求和注意事项与查扣物品的保管相同，此处不再赘述。
二、没收物品的处理
（一）没收物品处理的概念
没收物品的处理，是指执法机关根据没收物品的不同情况，依法对没收物品予以变价、销毁或作其他处理的情形。没收物品种类繁多，有真有假，用途各异，情况非常复杂。有的虽有使用价值，但不得流入市场，其使用价值依法不得实现；有的虽然没有使用价值，但可以再生利用等。因此，执法机关必须坚持依法、节约和物尽其用的原则精神，根据没收物品的具体情况和相关法律规定，在充分利用没收物品的使用价值和价值的前提下选择适当方式处理。能够变价的，应当变价，将变价款上缴国库；不能变价但可以选择其他方式合理利用的，应当合理利用，最大限度地维护国家利益和社会公共利益。只有对既不能变价，也无法合理利用的才应当予以销毁。
为了提高没收物品处理的规范化和法制化水平，执法机关应当按季度、半年或年度编制没收物品处理计划和没收物品处理情况汇总表，并报上一级执法机关和同级财政机关备案。
（二）处理没收物品的基本原则
1.文物、枪支、弹药和其他禁止流通的易燃、易爆危险品交具备法定资质的专管（专营）机构处理。
2.毒品和吸毒用具、淫秽书刊、盗版光盘等物品，经有关部门鉴别确认后交由专管机关处理。
3.易腐物品、鲜活品，经检疫合格且不宜拍卖的，由具备法定资质的经营单位收购；检疫不合格的予以销毁。
4.对特许生产经营和使用权的，经具备法定资质的质量鉴定机构鉴定确认，并依法评估价格后，按有关规定有偿调拨。
5.除以上4类外，其他可以变价处理的，应当依法变价处理；不能变价处理的，由执法机关组织销毁，财政部门应当派员监督。
（三）没收物品的处理形式
没收物品的处理有个案处理和集中统一处理两种形式。个案没收物品数量较大，保管成本较高的应当个案处理，以减少保管成本与风险；个案没收物品数量较小的应当集中统一处理，以减少程序之累和节约处理成本。
（四）没收物品的常规处理方式
1.拍卖
拍卖，是指以公开竞价的形式，将特定物品或财产权利转让给最高应价者的一种特殊买卖方式。拍卖，是处理没收物品的法定与首选方式，凡可以通过拍卖方式变价处理的都应当拍卖，并将拍卖所得上缴国库。拍卖应当按照下列程序实施：
（1）确定拍卖底价。拟拍卖的没收物品应当报物价部门核定或委托价格评估机构评估确定拍卖底价。确定拍卖底价应当坚持程序规范、按质论价的原则，既要充分体现没收物品的价值和使用价值，又要价位合理，确保拍卖成功。
（2）选定拍卖公司。目前，没收物品的拍卖通常由政府指定的拍卖公司负责，但通过竞标或抽签确定拍卖公司更为合理，更符合公开、公正、公平的市场竞争规律，因此，在可能的情况下，应当通过竞标或抽签确定拍卖公司。
（3）签订委托拍卖合同。拍卖公司选定后，执法机关应当依据《拍卖法》、《合同法》的有关规定和拍卖底价，与拍卖公司签订委托拍卖合同。委托拍卖合同应当明确约定双方的权利、义务、违约责任、争议解决方式等重要事项或内容。
（4）拍卖所得上缴国库。拍卖成交后，执法机关应当及时与买受人签订拍卖成交书，及时收回变价款上缴国库。
2.代销
没收物品有些适用拍卖方式处理，有些不适用拍卖方式处理。对不适用拍卖方式处理的，可以采取代销方式处理。代销应当按照下列程序实施：
（1）确定参考价格。代销的没收物品应当报物价部门核定或委托价格评估机构评估确定参考价格。物价部门核定或评估机构评估的价格，只能作为签订代销合同的参考价格，约定合同价格时既要考虑变价物品保值增值，又要顾及代销企业的利益和没收物品变价成功。
（2）确定代销企业。代销企业的选择应当坚持以下原则：一是有一定经营规模和市场占有率，具有如期销售代销物品的经营能力；二是有良好的市场信誉和经营管理水平，能够依约履行合同义务；三是有条件和可能时，应当尽可能选择国有企业代销。
（3）签订代销合同。代销企业确定后，执法机关应当与代销企业在协商一致的基础上签订代销合同，详细约定销售价格、销售期限、付款方式、付款期限、违约责任和争议解决方式等重要事项。
（4）变价款及时上缴国库。代销企业应当依据代销合同的约定履行合同，执法机关应当依代销合同的约定收回销售款并上缴国库。
3.收购
收购，是指对国家禁止自由交易的没收物品，依法交由有经营资格的特许经营单位按照国家定价或参考价变价处理的方式。对国家禁止自由交易的没收物品如成品油、危险化学品等，都应当选择收购方式处理。选择的收购企业必须具备特许经营资格和良好的经营能力与市场信誉。
收购处理的，执法机关应当与收购企业订立收购合同，收购合同应当详细约定收购价格、付款方式和期限、违法责任和争议解决方式等重要事项。合同履行终结后，变价款应当及时上缴国库。
4.自行处理
自行处理，是指执法机关根据没收物品的具体情况自己处理，并将变价款上缴国库的情形。自行处理必须具备相应的条件，否则，任何机关和个人不得自行处理没收物品。自行处理应当具备以下条件：一是没收物品数量较少，其他方式处理得不偿失；二是保质期或有效期即将届满，来不及选择其他方式。
自行处理应当报请物价部门核定或委托价格评估机构评估确定参考价格，并根据参考价格处理，变价款及时上缴国库。
（五）没收物品的特殊处理方式
没收物品的特殊处理方式，是指除常规处理方式以外的其他处理方式。没收物品的特殊处理方式主要有销毁和扶贫或赈灾等。
1.销毁
销毁，是指将没有使用价值，或虽有使用价值但不得流入市场的没收物品本身予以毁灭的处理方式。没收假冒伪劣商品等违法物品的目的，是将其清除出市场，净化交易商品和交易环境，保护消费者和经营者的合法权益不再受到侵害。如果对此类没收物品本身不予毁灭，就有可能再次流入市场继续侵害消费者和经营者的合法权益，这与没收此类物品的初衷是背道而驰的。
销毁没收物品是一种无奈的选择，因为应当销毁的没收物品大多具有一定的使用价值。为了节约资源、减少浪费和有利环保，不能一烧了之，一砸了之，应当注意把握以下几点：
（1）销毁方式的选择。选择何种方式销毁没收物品在理论上和实践中都存在争议，但近年来比较一致的意见认为，焚烧不是销毁的唯一方式，必须探索绿色销毁之路。基于这样的共识，执法机关应当研究探索绿色环保的销毁方式，尽可能变废为宝和节约资源，减少污染。如假冒伪劣香烟既可以作为无公害农药的生产原料，也可以将其粉碎，经高压成形制成木炭等；经鉴定无毒无害的假冒伪劣食品可以成为饲料的生产原料；非法出版物、黄色书刊可以作为造纸原料；假冒伪劣玻璃制品可以交由玻璃厂回炉等等。这类意见不仅具有积极性，也有一定的可行性，执法机关应当在综合考虑没收物品的具体情况和环境保护、销毁成本等因素的基础上，在粉碎回收、直接回炉和焚烧等方式中选择适当的销毁方式。
粉碎回收，是指对有回收利用价值的没收物品，为防止其再次流入市场而不宜直接回收利用的，粉碎后按废旧物品交由有关企业回收利用的销毁方式。对有回收利用价值的没收物品以成品形式交由有关企业回收，就有再次流入市场的可能，因此，必须粉碎后按废旧物资由废旧回收公司回收利用。
直接回炉，是指对有回收利用价值且不易或无需的没收物品，为防止其再次流入市场而不宜直接回收利用的，交由有回收利用能力的企业直接回炉的销毁方式。如地条钢及其制品、纸制品、玻璃制品等，应当在监销人员的现场监督之下直接回炉。
焚烧，是指对没有使用价值，也没有回收利用价值，或虽有使用价值，但不宜回收利用的没收物品采用的销毁方式。焚烧虽然能够对违法犯罪分子造成一定的震慑作用，但会造成一定范围内的环境污染，因此，焚烧是万不得已的选择。
（2）合作企业的选择。粉碎回收和直接回炉都需要在有关企业的配合下才能实施，必须选择具备合法经营资质和一定回收利用技术与能力的企业。同等条件下应当优先选择与国有企业或信誉良好的民营企业合作，以保证没收物品的处理能够顺利实施和及时回收款项。
（3）销毁场所的选择。没收物品在焚烧过程产生的烟雾、灰尘会造成一定范围内的环境污染，因此，应当选择比较偏远、开阔的地方，以减少烟雾、灰尘对周围居民、企业正常生产生活造成的不良影响。粉碎没收物品时要选择对交通和周围居民、企业正常生产生活秩序影响较小的场所。
（4）销毁的组织实施。实践中，没收物品的销毁有两种组织形式，即个案销毁和集中销毁。个案销毁的，通常由案件调查机构组织实施；集中销毁的，通常由执法机关的行政办公室或相关业务机构组织实施。个案没收物品数量和保管成本较大的，为了节约保管成本应当个案销毁；个案没收物品数量和保管成本较小的，为了节约销毁成本应当集中销毁。无论个案销毁还是集中销毁，都应当注意以下事项：
一是事前认真部署，事中严密组织，保证销毁活动合法、顺利地进行。
二是明确组织指挥人员、销毁人员和监销人员，做到合理分工，各负其责。
三是选择最佳时机和组织方式，充分发挥销毁没收物品具有的教育和警示广大市场主体守法经营的社会法治宣传教育作用。
四是选择晴天、无风或风力较小的气象条件，防止烟雾、灰尘等污染物扩散到更大范围，减少对焚烧区周围居民和企业正常生产生活的不良影响。
五是尽量缩短销毁过程。销毁没收物品的过程越长，给周围居民和企业正常生产生活造成的影响和出现其他意外情况的可能性越大。
六是值守和保护好销毁现场，防止闲杂人员接近或进入销毁区，以免发生哄抢或其他意外情况，保证没收物品的销毁完全和彻底。
2.扶贫或赈灾
扶贫或赈灾，是指将具有使用价值且安全可靠的没收物品，通过主管扶贫或赈灾事务的政府机关或有关组织，统一用于扶贫或赈灾等公益事业的处理方式。无论没收物品属于假冒伪劣商品还是其他性质的物品，都是社会财富的一部分，应当物尽其用。虽然法律法规没有关于将没收物品用于扶贫或赈灾等社会公益事业的相关规定，但将没收物品用于扶贫或赈灾等社会公益事业具有目的的正当性，其积极意义值得肯定，可行性值得研究和探索。
对具有使用价值的没收物品，执法机关可以委托法定鉴定机构鉴定，经鉴定确认对人身、环境无毒无害且安全可靠的，如日用百货等应当可以用于扶贫或赈灾等社会公益事业。确定将没收物品用于扶贫或赈灾等社会公益事业的，执法机关不能自行其是，应当依法定程序将没收物品移交给负责扶贫或赈灾等社会公益事业的政府主管机关或相关组织，由政府主管机关或相关组织在没收物品上加贴“扶贫赈灾”等专用标志后，统一调配和使用。
（六）处理没收物品的一般程序
没收物品的处理涉及国有资产的保值增值，因此，具有较强的政策性和纪律性，必须严格依下列程序实施：
1.编制没收物品处理计划
一般情况下，没收物品收缴入库后，调查人员不再承担保管和处理责任，保管责任由专用仓库保管人员承担，处理责任通常由行政办公室或其他相关机构（以下称处理机构）承担。处理机构应当根据已收缴没收物品的具体情况，按月（或季度、半年、年度）编制没收物品处理计划，依计划并指定专门人员负责处理。
2.清理登记
处理人员应当会同仓库保管人员对拟处理的没收物品认真清点核实，并制作没收物品出库清单和没收物品处理清单。
没收物品出库单由仓库保管人员制作，内容见前文；没收物品处理清单由处理人员制作。没收物品处理清单应当一式若干份，处理的没收物品所属案件各入卷一份，处理机构保存一份。没收物品处理清单应当载明下列内容：①拟处理的没收物品所属案件名称；②拟处理的没收物品的名称、品种、规格、数量、质量等详细情况；③处理人员和监督人员签名等。
3.申报
处理人员在清理登记没收物品并制作没收物品处理清单的基础上，还应当制作没收物品处理审批表。没收物品处理审批表应当一式一份入卷。没收物品处理审批表应当载明下列内容：①拟处理的没收物品所属案件名称；②拟处理没收物品的基本情况（附没收物品处理清单）；③选择处理方式的建议；④选择合作企业的建议；⑤处理没收物品的时间、地点；⑥没收物品处理机构负责人签署的意见和签名；⑦处理人员和监销人员姓名；⑧制作时间等。
4.审批
法律、法规和规章没有就没收物品处理审批权的行使作出具体规定，但根据法律原则和精神，没收物品的处理应当由执法机关行政首长办公会议依据没收物品的具体情况和有关法律规定认真审查核实，并就处理方式、合作企业等重要事项作出决定。
5.确定参考价格
变价处理的，无论选择何种处理方式，都应当报物价主管部门核准或经价格评估机构评估价格，并以核准或评估价格作为变价处理的参考价格。
6.确定合作企业
变价和粉碎回收、直接回炉都需要合作企业给予支持和配合，因此，在确定参考价格之后，应当根据没收物品的具体情况和处理方式选择确定合作企业。
7.组织实施
没收物品处理人员应当根据处理方式和拟处理没收物品的数量等具体情况，明确分工，周密策划，精心组织，使没收物品的处理合法合理和安全高效。
8.制作没收物品处理笔录
没收物品处理笔录，是指处理人员对处理没收物品的具体情况所作的书面记录。无论采取何种方式处理，都应当制作没收物品处理笔录，全面固定处理证据，组织指挥人员、处理人员、监督人员和合作企业都应当在处理笔录上签名或盖章。必要时，应当录像、拍照，以充实完善处理笔录。
9.变价款及时上缴国库
变价处理没收物品的，执法机关应当依据合同约定及时收回变价款并上缴国库。
