群体性事件往往是由于人群聚集而导致的非理性行为引发，自发性、分散性和随意性是这类人群聚集的特征，如果没有事先准备不加以正确引导，易发生盲从行为，特别容易导致事故。对于此类事件，管理者最为重要的应对措施就是在事件发生之前设置处理预案，未雨绸缪，针对可能出现的各种情况准备应对方案。“文革”中的“红卫兵运动”是影响最大的群体性事件。周恩来为了将“红卫兵运动”造成的损失和破坏降到最低点，殚精竭虑，用尽一切方法说服他们、安置他们。尤其是在管理来京红卫兵的问题上他耗费了大量心血。他强调了对处于散漫状态的进京红卫兵加以组织化的管理，并加大宣传教育红卫兵自觉遵守纪律，同时投入大量人力维持红卫兵在京的秩序，注重通过行政力量对群体性的自发行为加以引导。1966年10月中旬，根据当时预计进出北京的红卫兵可能达到150到170万人的情况，周恩来提出制定上、中、下三套方案，以应付可能出现的各种情况。面对如此大规模的红卫兵运动，周恩来对可能发生的后果做了预测和判断，做最坏的打算和最充分的准备，并设置了多种预案来应对紧急情况的发生，有效地防止了事态的恶化。
在群体性事件处置中，明确政府管理责任，采取各种措施因势利导，化解危机是一种有效的方式。在1966年的“红卫兵运动”中，红卫兵在盲动之中做出了许多失去理智的事情，从破四旧到群体聚集，游行抄家，大串联等一系列在短时间发生的事情，在很大程度上破坏了国家社会的正常运转，造成了混乱的社会状态。从8月下旬起，全国性的“大串联”中大批学生进京，给生产、交通和途经地区的社会秩序都带来了破坏。面对不断蔓延的危机形势，周恩来想方设法，费尽心思加以解决。针对一些红卫兵的打砸抢行为，周恩来亲自起草了《有关红卫兵的几点意见》，对全国红卫兵的行动加以指导和约束。《意见》强调：“目前最急迫的任务是组织起来，学习和掌握政策”，“不能各自为我，违反纪律”。《意见》还就红卫兵的组织形式、工作方法等做出一些具体规定。从这些举措我们可以看出，周恩来面对群体性事件所采取的措施首先是明确行政管理者的管理责任，自己以身作则全力投入工作，同时也要求所有的相关部门行动起来，对分散的红卫兵进行组织化管理，且管理职责分工明确。其次，在管理过程中，还强调从不同层面不同角度进行管理的方式，如组织化管理、信息沟通、宣传教育等领域全方位开展，这些举措都在极大程度上降低了当时恶性群体性事件进一步发生的几率，维护了首都的正常生活经济秩序。
群体性事件发生中，事件的对立双方容易导致对抗性行为，行为易受情绪影响，因此，作为管理者面对这种情况时，需要的是冷静的沟通和理性地面对，加大对行为方的疏导。周恩来对被激情鼓动起来的红卫兵总是耐心教育、劝导，向他们宣传解释党的各项政策和国家法律，化解他们的非理性行为。他对红卫兵说“我们是无产阶级专政的国家，要有革命的秩序、建设的秩序。”“总之，你们要团结一切可以团结的人们，包括爱国的剥削阶级知识分子、剥削阶级家庭出身的其他人士，甚至剥削阶级分子本身。”仅在1966年9月里，周恩来接见北京和各地的红卫兵就达二十多次，所谈内容涉及党的干部、民主党派、知名人士、民族资产阶级、知识分子、民族、宗教、华侨、外事等各个方面的政策性问题。由于周恩来的地位、声望和善于沟通的能力，使许多青少年深受教育。周恩来在处理群体性事件的过程中所表现出来的以柔克刚，善于引导的能力，亦为今日执政者树立了榜样。
当代政府管理思想中，对复杂性问题处理的根本原则在于将复杂性问题加以简化，同时讲求管理层级的不同管理职能存在很大差别，越是高层的管理者就越需要化繁为简，抓住问题的关键，抓住主要矛盾以实现宏观掌控。周恩来在他的政府管理生涯中，一生所面对的复杂和困难问题不计其数，但他都能够处之有度，游刃有余，这正源于他对于这种管理的客观规律的认识和把握。他的管理经验对于当今的政府管理的启示意义在于，政府高层领导者面对复杂性问题和群体性事件时应具备宏观思维的能力，善于从繁杂中提炼要点，善于化解矛盾，善于引导群众合理提出要求，并需要理顺主次矛盾的关系，抓住主要矛盾，把握处理问题的时机，当机立断，采取各种措施，努力解决群众提出的问题。
三、周恩来对突发性事件的紧急处置
突发性事件是指在一定范围内突然发生的具有强烈冲击力和影响力，且会造成或者可能造成严重社会危害的事件，如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、突发性重大政治事件、军事冲突等等。由于其发生时间短、突发形式难以预料、波及速度快，需要采取应急处置措施予以有力应对，对突发事件处理不及时或处置不当就会对公民社会、国家和民族利益造成严重的破坏。周恩来执政26年间，每次面临突发性事件的时候，总能以丰富的经验和镇定的心态、灵活的方式从容应对，妥善处置了许多突发性事件，为当今我国政府应对和处理突发性事件提供了可资借鉴的宝贵经验。
居安思危，平时就注意防患于未然，力求做到有备无患，是一个杰出的政府管理者首先必备的重要素质。周恩来一向关注突发性事件的预防问题，在经历了几次大的自然灾害之后，周恩来在预防突发性的灾害事件中，特别强调防患于未然，做好充分准备和防范工作。面对可能出现的自然灾害问题，1973年5月14日，周恩来在给李先念等人的信中写道：“请你们好好读一下5月14日的《参考消息》四版下栏关于世界气象变化的两篇报道，并要气象局好好研究一下这个问题，今年我们可能还会遇到南涝北旱的局面，请告农林部多多提醒各地坚持实行防涝抗旱的措施，不要丝毫松懈”。周恩来关注防灾的相关科技信息，并指示应予注意预防。
在突发性事件处置中，及时把握事件的真实情况并做出慎重决策，是处理突发性事件的关键环节之一。突发性事件通常是在短时间内突然爆发的事件，如果不能够在及时了解事件发生的原因和现状，并做及时正确的决策，则可能导致突发性事件的后果恶化。从另一个角度讲，当突发性事件发生时，保持冷静头脑，做出正确判断是一个杰出的政府管理者必须做到的基本要求。周恩来面对突发性事件时总能够镇静自若，准确判断，慎重决策。1963年5月1日，周恩来接到中国第一艘国产远洋货轮“跃进号”在由青岛首航日本途中遇难的报告后，对于船只遇难的原因没有轻易下结论，他建议“情况弄清后，再发表正式声明”。为了查明事情的经过，周恩来多次找有关方面了解情况，责成交通部和解放军总参某部进行周密调查。为了做出准确判断，周恩来还决定亲赴现场进行调查。他提出：我们在调查“跃进号”沉没的原因时，一定要实事求是，要有科学态度。在周恩来的直接领导下，终于查清“跃进号”是因触礁而沉没的。周恩来在这一突发事件中保持冷静，慎重决策，不仅避免了在危机处理中可能出现的失误，也有效地防止了可能导致的外交纠纷。
在处置突发性事件中，能够积极应对，想出有效办法克服困难，是解决问题，遏制事态发展的关键。20世纪60年代初我国经济出现极其困难的局面，从1960年开始，出现了全国性的粮食供应紧张局面，甚至在一段时间里，北京、天津、上海和沈阳等大城市粮食库存告急，一般只能维持3至5天的供应，山东、山西、河南、安徽等重灾区每人每天只有几两原粮，导致出现浮肿病、非正常死亡等异常严重的情况。周恩来在危急的情况下想尽办法解决我国粮食问题，在严峻的形势面前，他挑起了领导全国人民战胜饥荒的重担。他统筹全局，果断决策，力求找到综合解决粮食问题的有效办法，战胜困难、渡过难关。为解决粮食供应紧张问题，周恩来在与各有关方面负责人研究讨论后提出了《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》。据不完全统计，从1960年6月到1962年9月，在这两年零4个月的时间里，周恩来关于粮食问题的谈话和讲话就多达115次。在这段艰难的日子里，周恩来总是要求粮食部门及时将粮食购销调存表等报表送去，他一张一张地审阅，一旦发现问题立即给予解决。在当时从周恩来那里退给粮食部办公厅，现在仍保存的32张报表上，他的笔迹计有994处。据当年的粮食部党组书记陈国栋回忆，在全国粮食供应最困难时，总理处理事情仍非常沉着冷静，着急也不溢于言表。他了解情况，问得很细、很深入。由于周恩来等党和国家领导人和全国人民的共同努力，同舟共济，到1962年底国家终于渡过了粮食困难关。
周恩来擅长于在危机时刻随机应变，指挥若定，把行政领导艺术运用得炉火纯青。特别是在千钧一发的关键时刻，周恩来面对突然发生的重大政治事件，能够保持冷静，沉着应对。最具典型性的是周恩来在处理“九一三”突发性危机事件过程中，充分显示了他的灵敏反应和当机立断。在林彪出逃事件发生后，周恩来迅即布置应对措施，命令李德生坐镇空军司令部，监视飞机动向，派杨德中随吴法宪去西郊机场，派纪登奎去北京空军司令部，以便从各方面掌握情况。同时，他向全国发布禁空令，关闭所有机场，停飞所有飞机，开动全部雷达监视天空。在布置了各项应对措施后，他召集所有相关人员会议通报情况，指示外交部时刻准备外交交涉，针对所有的可能出现的情况继续做出周密部署。可以说“九一三”突发性危机事件出现后，一切紧急而妥善的处置措施都是在周恩来的布置下展开的，最后这次危机事件终于得到化解。使得这次突发性事件带的震撼效应仅仅停留在思想层面，没有造成更大的社会动乱。周恩来在面对突发性事件时临危不乱，冷静判断，当机立断的处置方式很值得后世行政管理者好好借鉴。
周恩来在处理突发事件时始终以“人”作为价值取舍的第一位，关心人民的生死安危，他带给突发事件中不知所措的人们以强大的心理安慰，从而汇聚了民众的心理力量共同面对。例如，1958年7月17日，山西、陕西区间、三门峡到花园口干流区间以及伊、洛、沁河连月普降暴雨，郑州花园口出现大洪水。洪水严重威胁着下游人民的安危，当时只有两条出路：一是分洪，确保下游安全。但要淹没100万人口的地区，损失4亿多元财产；二是不分洪、加固下游堤坝。正在上海开会的周恩来闻讯飞临黄河。他在全面地权衡利弊之后，当机立断，做出不分洪的决定。后来，遵照周恩来的指示，河南、山西两省组织防汛工作使特大洪峰终于安然入海。
再如1966年3月8日邢台地震发生后，造成8000多人蒙难，近4万人伤残，倒塌房屋500余万间，使560多万人受灾，损失严重。9日凌晨周恩来就乘直升机赶赴地震中心视察灾情。随后，他冒着余震的危险，一个村一个村地查看灾情，慰问受灾群众。他深情的问候，热情诚挚的谈话，把党和政府的关怀送到灾民的心坎里，温暖着灾区人民的心。现代行政管理者应对突发性事件时，常常面临着价值抉择的问题，是经济效益优先还是社会效益优先？是保护财产重要还是拯救生命重要？在周恩来的身上，我们可以清楚地看到他处理突发性事件中的抉择。他始终以人民利益为先，在巨大的灾难性事件面前，他不顾个人安危深入一线，体现了对人民真切关怀，成为后世执政者们的榜样。
