周恩来阐明了领导者与领导机关的关系，包括集体领导与按级领导的关系，个人负责制与个人领导的关系，直接干涉与直接解决的关系。周恩来论述了什么是正确领导：一是必须正确地决定问题；二是必须组织正确决定之执行。他在《怎样做一个好的领导者》一文中提出了“计划、领导、组织、躬行和审查”五个环节的行政执行理论：“首先，要经过组织计划和指示的执行之讨论。次之，要慎选人材，负责计划之执行。再次，要组织斗争，来实现党的计划。又次，还要躬行实践，以为倡导。这样，就能从实践中证明党的路线和策略之是否正确是否需要补充。最后，还必须对执行情况进行审查。”对周恩来提出的日常行政的五个环节我们具体分析如下：
（一）讨论计划，统一步骤。周恩来所强调的对计划在执行前进行讨论，一是希望借此对计划、指示或决策进行细化和确认。通常行政决策和计划的制订往往是笼统的、原则性的或指导性的内容。而要将这样的决策转换为具体实施的步骤，就需要通过执行者集体讨论和反复磋商，对相关的计划和指示进行具体化、细化，使之转化为具有可操作性的工作程序。二是通过对计划和指示执行的讨论，可以确保所有参与执行的工作人员对决策问题的一致认识。由于每个人理解能力的差异，往往对较为笼统的行政指令会根据自己的理解加以诠释，甚至扭曲原意，这些都是导致行政执行偏差的重要原因，通过讨论的方式能够使得参与执行者获得沟通信息和思想的途径，在实施前对决策实现统一认识和统一行动步骤，有效避免上述问题的出现。周恩来在领导政府工作中对重大行政决策和计划，总是多次组织有关执行方面对决策或计划进行讨论，从不贸然行事，直到执行者完全明确决策与计划的意图和目标为止。
（二）慎选人才，负责执行。任何一个决策或计划要落到实处，都需要挑选合适的人选来负责执行。行政执行过程中合适的人选决定了执行的成败。关于慎选人才问题，周恩来指出，“有了政治信任，用得其当（适时适地适合条件）也很重要。”这里，周恩来突出了时间、地点、场所条件三个要素，强调了选人与任人对于行政执行的重要性。将合适的人选在正确的时间和环境中放在合适的位置，才能发挥人才的真正作用。按照周恩来的用人思想，政治上不可信任的干部是不合条件的，不能适时适地适合条件地选人与用人，也是不当的，对于行政执行而言，干部的挑选和任用须满足以上两个基本条件方可，这是周恩来在行政执行过程中的选人用人原则。
（三）组织斗争，实现计划。这里的“组织”是一个动词，是指执行活动中的各种组织活动，它既包括指挥、协调和环节转换，也包括形成执行的工作系统，这是领导工作的一个重要方面。对于组织工作，周恩来看得很重，组织工作是领导在行政活动中必须直接抓好的-个核心环节。周恩来对领导干部的组织能力提出了五个方面的基本要求：首先，领导干部要有政治领导的水平，有大局观念，能够从整体来看具体问题；其次，要使一切组织和实际工作保证政治任务和工作计划的实现；再次，要注意日常党的领导，使党的组织接近下层，工作更具体化；复次，要动员组织和群众，为克服工作中一切困难而斗争；最后，要反对实际工作中的机会主义、官僚主义、形式主义、文牍主义、事务主义，以及蜕化或腐化思想等等。
（四）躬行实践，以为倡导。这是周恩来对行政执行者尤其是执行领导者自身行为规范的要求。周恩来认为行政执行者关键在于亲身践行，以实际行动来完成工作，而非只是发号施令、指手画脚，或者高高在上、纸上谈兵。领导者躬行实践不仅可以掌握实际情况，使主观不脱离实际，而且随时可以在执行过程中根据实际情况的变化调整计划，协调人员、克服官僚主义作风，保证和监督行政执行活动的顺利进行，并且检验决策本身是否正确。周恩来的这一主张为各级领导干部的行政执行指出了正确的方法和路径。
（五）组织审查，自我修正。当一个执行过程结束之后，周恩来并不认为这一阶段的行政执行活动已经圆满结束，他又提出了“审查”这一环节。通过自我审查，实现对行政执行过程的整体评估，并根据审查评估结果对执行过程中不满意的地方进行自我修正。对于行政执行的审查要求，周恩来提出不要只听允诺，而要看工作结果；不要只看纸上计划，而要看实地情形；不看形式而看内容和实际；不仅由上而下，还要由下而上地审查；要有系统的经常的做自我审查；审查时要有领导者参加。
周恩来在日常行政过程中对于行政执行所需要把握的各个环节，实质上是对管理职能的具体界定，使人对日常工作的执行过程一目了然，具有可操作性，是对政府行政执行工作做的规律性总结，对各级干部依照执行具有极大的帮助作用。周恩来提出的政府行政执行的五个环节，是对各环节中具体要求做出细致规定，是对应当依照执行的步骤和应当避免的问题加以具体的说明。他对执行过程每个环节所进行的周密的条理清晰的思考，成为行政干部具体工作的行动指南，对我国各级政府的行政执行活动产生了重要影响。
在日常行政中，除了五个基本环节外，周恩来还提出了四点基本要求。他在主持国防科技尖端工程建设过程中曾提出了十六字方针：“严肃认真，周到细致，稳妥可靠，万无一失。”这十六字方针虽然是针对核工业建设和核武器研制试验的特点和规律而提出的，但同时也反映出了周恩来对日常行政执行的四点要求。
“严肃认真”是要求执行者始终保持慎重的态度，也是一种行政责任心的体现。
周恩来对行政执行中的认真态度要求极高，凡是和他在一起工作过的人对他一丝不苟的严谨精神都有切身感受。如对国家统计局上报的所有重要数字报告，周恩来总是在公布前认真检查一遍；对于尖端国防科技工作，周恩来都一再强调要以严肃认真态度对待，确保万无一失。在外交领域，周恩来提出“外交无小事”，成为了我国外交人员的工作原则之一。尼克松访华时，陪同访华的罗杰斯等一批美国官员在访问上海时，被安排住在锦江饭店的13层楼，13在西方文化中是忌讳的数字。当周恩来知道后，立即意识到这是接待人员的疏忽，马上亲自登门表示歉意。不仅消除了对方的误会，而且赢得了友谊。正是周恩来的认真风格，不仅避免了工作差错，更重要的是树立了行政管理中的严谨作风，为后世的行政管理者做出了榜样。
“周到细致”是要求缜密地处理问题，是对行政管理者思维模式的一种高标准和高要求。主要体现在行政执行者处理问题、执行决策过程中考虑问题的周全、系统的思维能力，以及跳出自己的小圈子从更高的层面来考虑整个行政执行过程的宏观思维能力。这种能力能够使得行政执行者更好地在整个项目中自我定位，避免受到“只见树木不见森林”的狭隘思维模式的束缚。周恩来一再强调“我们国家穷，做什么事，都要考虑周到。略有失误，都会加重人民的负担。”他的周到细致是对国家和人民高度责任心的一种体现。这种工作方法要求领导者思考问题精细具体、周密入微，处理问题小心谨慎，确保行政执行顺利完成。
“稳妥可靠”是要牢牢把握好执行过程。周恩来是一位富于理性的行政首脑，决不盲目行事，仓促行动。周恩来提倡的稳妥可靠是强调在行政执行活动中，力求稳健，不主张冒进或激进，无论制定决策还是日常行政都要做好充分的准备和积累，对现实能力做出客观评估，在行政执行中对可能出现的问题做好预测。周恩来稳妥可靠的行政风格，核心是要求在行政执行中执行者要保持冷静头脑，避免仓促行事而造成的失误，尽量减少因之而带来的损失。
“万无一失”是要可靠地保证行政执行者对行政目标的达成。每次核试验前周恩来听汇报，总是要仔细地询问可能影响成败的各个关键环节，要求相关工作人员把各种不利或意外因素都考虑到。“他不但要求核试验本身万无一失，而且要求核试验的放射性烟云也万无一失，不仅不会对我国人民，也不会对邻国人民造成损害。”周恩来要求行政领导者从思想深处重视自己负责的工作，尽最大可能确保工作不出大的问题，体现出防患于未然的现代管理中的风险管理意识。
二、周恩来对复杂性和群体性事件的处理
作为国家领导人，在治理国家的过程中，经常面临复杂和困难问题，有时要面对的是很难处理的群体性事件。对这类复杂问题，在处理中特别需要行政管理者从千丝万缕的复杂线索中理顺条理，抓住重点，围绕重点展开工作，周恩来善于分清主次，总是能够妥善地处理复杂性问题和群体性事件。
周恩来处置皖南事变的整个过程，就充分体现出他的这种高超能力。周恩来面对皖南事变如此重大的涉及各方面问题的大事件，他始终保持冷静，在充分掌握真实信息的基础上，将处理事件的条理理顺，并果断通过新闻媒体揭露事实真相，获得宣传主动权来争取舆论支持，同时积极制定反击策略，做好转移和保护工作，扩大宣传共产党抗日主张。周恩来在应对皖南事变过程中，表现出处变不惊、冷静思考、果断处置、把握大局的能力，他能够在混乱的局面中认清主次矛盾，在紧急情况下分清缓急轻重，有理有据地开展斗争，既有力反击了国民党顽固派的反动活动，又争取一切可以联合的力量，获得了国内外各界人士同情与支持，避免了抗日民族统一战线的破裂。他对时局的正确分析和把握以及他的合理建议，有利于中共中央做出正确的决策，使得我党在皖南事变发生后处于主动的地位。
许多情况下群体性事件解决起来更具有复杂性和困难性。新中国成立后群体性事件还多属于人民内部矛盾的性质，但是往往会对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响。周恩来执政时期所面临的群体性事件主要发生在“文革”阶段，面对“文化大革命”带来的大混乱，大破坏，周恩来处理复杂性问题的能力也凸显出来。随着全国上下掀起“批判资产阶级反动路线”的浪潮，各方面的工作陷入瘫痪或半瘫痪状态。工农业生产各部门尤其是工业交通系统内部，开始出现越来越难以控制的干扰和破坏，整个社会经济秩序陷入一片混乱。周恩来对日渐呈现出来的复杂性的混乱社会现状忧心如焚，在考虑如何应对的问题上，他始终认为经济生产的业务工作不能停顿，必须将革命与生产结合起来，要抓革命、促生产。1966年9月7日，《人民日报》发表了根据周恩来的意图、由陶铸主持起草的题为《抓革命，促生产》的社论，9月8日周恩来又主持制定了《关于抓革命、促生产的通知》（工业六条）和《关于县以下农村文化大革命的规定》（农村五条）。要求各个生产地区和业务部门，应立即加强或组成各级生产指挥机构，坚守岗位，保证本单位革命和生产的正常进行；学生、红卫兵不要进入县以下各级机关和社队、工矿企业、科研单位去串联。这两个文件在9月14日以中共中央名义下发，受到生产第一线的广大干部群众的普遍欢迎。部分扭转了当时极其不正常的抛开一切闹革命的状况，也在一定程度上恢复了当时的社会秩序。
