第三，复杂的委托代理关系和职务的专业化使公共行政人员选择服从。委托代理关系既是一种契约关系，又是一种分工关系。其实，除了以上图表所显示的两种委托代理关系之外，公共组织中还存在着更为复杂的委托代理关系。组织中的委托代理关系是工作专业化纵向维度分工的结果，工作专业化程度越高，意味着分工越深细。分工越深细，管理工作越复杂，组织层次越多，委托代理关系也越复杂。另一方面，工作专业化直接导致职务的专业化，职务的专业化使公共行政人员离开公共组织就很难找到同样的工作，如消防人员的职业就是一个典型的例子。委托代理关系的复杂化再加上职务的专业化，使得公共行政人员在作选择时必然理性地将委托代理关系简单化，从而选择向上级服从的责任，因为，上级可以决定其成员的录用、升迁与薪资。
再来看看行政官员为避免惩罚是如何选择服从制度安排的。
在科层制下，公共组织中的控制通常就是以制度来管制，制度是科层制公共组织最重要和最主要的控制手段。在现实的组织控制中，公共组织一方面需要严格的制度上的过程控制；另一方面，其技术上的结果控制又极其薄弱。现实中，这一特征对政府人事管理的影响十分明显。政府公共组织的人事管理不同于私人组织，前者具有更强的权威。“人事管理在私人部门和在政府部门中的本质不同可以概括为一个词，这就是政治。政府人事管理过程是一个政治过程”。公共组织人事管理的政治性体现在公共组织内部规章制度的强制性上，制度的权威大大高于私营企业内部的程度，它是以法治为前提的。
由此可见，在公共组织中，制度与服从有着密切的联系。但是另一方面，制度又有着它本身不可克服的缺陷，它是概括的、抽象的，制度的内容无法覆盖所有的具体事件和偶然性，它对公共行政人员责任的界定也是如此。
在公共行政中，根据合理性原则，科层制的科学化思路和技术化设计要求必须有精确的计算，然而，在公共行政领域中进行量化设计却是极其困难的。
公共管理中，这种制度的特殊权威及其模糊特性对公共行政人员的服从选择产生重要的影响：
其一，行政组织制度的特殊权威使公共行政人员选择对上级的绝对服从。科层制下公共组织的制度是为了特定的目标——效率而设立的，它明确的规定等级权力、职务、责任，并把一切纳入职位等级。它对理性效率的追求中存在着非人性化倾向。在群体层面上，这种制度可以助长等级思想，从而在公共组织内部的人与人之间造成一道鸿沟，它使组织的维系和沟通完全依赖于等级制度的安排也即纵向的沟通与协调。在个体层面上，这种制度造就了个体“仪式主义”的科层个性。科层制的“仪式主义”即“一切活动以组织的规范为标准，把组织的管理规则视为组织目标本身”。个体的仪式主义个性实质上是对制度的非理性信仰、对制度服从的固化。也就是说，在制度的威慑之下，在群体层面上，职位的等级关系控制公共组织成员的行为（即制度对下级服从上级的肯定），在个体层面上，造成了个体在公共组织中自主性的丧失（即对制度的要求，个体选择绝对服从）。据此可以说，正是制度在公共组织中的特殊权威，使得公共行政人员理性地选择服从上级。绝对的服从也是一种理性的选择，因为不服从和制度的惩罚联系在一起，个人想要避免制度的惩罚，必须选择绝对服从。
其二，制度对责任界定的模糊性导致个体理性地选择服从上级。如上所说，制度虽然具有特殊权威，但对责任的界定是模糊的。正是这种责任的模糊性，使得行政个体在处理公共事务时，往往会把对上级的服从和对制度的服从等同起来，进而将服从制度转化为服从上级，即个体把对上级负责作为其最重要的责任。简言之，公共行政人员要取得公共组织中的职位以及不受制度的惩罚，必须服从制度。当他选择服从制度时，便选择了服从上级的责任，在这种情况下，个体对上级的绝对服从是合乎理性的（从制度本身来看，这似乎是制度的要求）。
再次，看看制度形成的特定心理契约如何使行政官员为了任职资格和个人发展而选择服从。
影响公共人员做出理性服从选择的又一因素是公共组织中特定组织文化背景下的心理契约。心理契约（Psychological contract）是员工和组织对相互责任的信念，具体体现为双方对相互责任义务的主观约定，它既包括员工对组织的责任又包括组织对员工的责任。组织中的心理契约与特定的制度相联系，既是联系员工和组织之间的心理纽带，也是影响员工行为和态度的重要因素，它会影响到员工对组织的情感投入。心理契约影响组织成员的行为态度和行为方式，它可以帮助组织成员接受并内化各种组织价值和目标，有助于对个体行为进行内在控制，最低限度地降低对外在控制的需要。
当个体被公共组织录用成为公共雇员的时候，实际上已经形成了这样的交换关系：公共雇员获得工作的稳定感、一定的福利和报酬，而得到这一切的条件是公共雇员必须按照公共组织的规范去完成他在组织中的角色，此时公共雇员对公共组织的心理契约已经建立。在科层制的具体制度与文化影响下，这一心理契约有了更为具体的内容。严格说来，科层制下的组织文化是权力文化和角色文化的结合体。科层制公共组织结构的特点造就了两种文化形式相结合的“组织文化”。
在微观层面上，科层制具体的上下级关系体现为严格的命令链、一定范围的控制跨度和高度的集权，这些因素在上下级关系中造就了权力文化。
权力文化的核心正是那些掌握权力并具有影响力的人与为他工作的人之间的关系，权力文化中处于核心地位的人，也就是权力的源头。周围的人都要从这个中心吸取力量、影响和信心，并要求从这个中心获得支持，以保证其生存与发展。在权力文化中，不同地位的人拥有不同的看问题视角：从上级的观点看，契约是“我作决策，你按要求的去执行”。下级也能够提意见，但只有在上级允许时才可以这样做；从下级的观点看，“我只执行要求我做的——我不必负任何责任”。权力文化下的心理契约是：上级占据绝对的主导地位，他可以决定下级的生存与发展；上级决策，下级必须严格执行而无须负责任。个体要生存于组织中并有发展的机会，必须接受这一心理契约而选择服从。
在宏观层面上，科层制金字塔形的组织结构又体现着另一种文化，那就是角色文化。在公共组织结构的专业化、部门化、正规化、集权程度达到良好的整合，便形成了严格而稳定的等级制，这样的组织会产生“角色文化”。
角色文化中最重要的是权威和上下级之间的关系，核心目的是持续、稳定、持久和效率。角色文化中的心理契约主要是计算性的。在这种文化中，个人的心里契约受正式雇佣契约的影响很大。这一文化本身是以正式规则为基础的，它要求上下级共同遵守这些规则。契约的基础是“我们都服从于规则。我做我的工作，你做你的工作。”这种心理契约中，上下级和整体的关系应该严格遵循规则，当规则中列出诸如“在主管的指令下工作”这样概括性的职责规定时，组织中的个人出于生存与发展的考虑，往往会接受这一心理契约，选择对上级的服从而不是对公众负责，因为后者对他无利可图。
总之，科层制中代理转换的形式决定了政府公共组织的文化是权力文化与角色文化的混合体，在这种文化背景下个体的心理契约是向上级负责，它将个体纳入公共组织成员的角色中，对公众负责的理念在这种文化中很难找到应有的地位。
从上述分析可知，公共行政人员的服从并非不自觉的，而是一种理性的行为。公共行政人员选择服从是在分析个人搜集的信息、权衡利弊之后的选择，这种选择是理性的，尽管这是一味的服从而不管服从的内容是什么。
以理性的方式行事就是以能够帮助组织实现其目标的方式行事，或者从相反的角度说，个人要想理性地行事，就必须遵从组织领导的指示。正如西蒙所说的：“打字员的理性表现在将一份文件，不管其内容如何，打成铅印的文本。她的雇主的理性则表现在确定文件的内容”。这就不难理解，公共行政人员的这种理性是有限的，因为个人在组织环境中的理性程度有限、个人做出选择所能搜集到的信息也有限。如果超越个人利益的视角，个人的理性还要关注诸如公正、平等和自由等人类社会的本质问题，这是更高层次的理性。但特定组织中的个人却很难考虑这种普遍性的道德要求。
7.3角色冲突下的伦理困境及其超越
很显然，在特定的公共组织中，制度的设计与诸多责任之间的冲突已是现代行政行为难以避免的伦理难题。个体行政人员的双重代理人角色决定了他们必定面临义务与责任的冲突，尤其当终极委托人与直接委托人之间的责任发生冲突之时，他们更是无所适从，难以取舍。而当出于对组织强制性制度设置的心理恐惧而放弃公众利益、服从上级命令时，事实上是通过牺牲一种价值来保全另一种价值，亦即，牺牲公众利益的普遍价值而成全组织价值的实现。因此，行政伦理对此有过大量的探讨，寻求有效的途径，克服这种伦理困境，或者说超越这种道德上的两难境地。
7.3.1不充分的伦理责任
如上所述，代理转换的服从是个体的理性选择。在特定的公共组织结构中，行政个体作为双重代理人的角色，一旦他们选择服从权威，便是选择了向上级负责；当个体为公共利益而选择不服从，便是选择了向社会公众的负责。科层制下的“代理转换”要求的是选择对上级负责，放弃对公民负责（如果两者发生冲突的话）。于是，一个必然的结果就是导致行政个体履行责任的不充分。这种责任的不充分不仅是对公众的不负责，而且也是对结果的不负责。因为，公共行政人员作为“角色人”，原本承担着对公共组织和社会公众的双重责任；同时，公共行政人员作为“个体人”，具有完全的行为能力和理性能力，原本必须对行为的结果负责。然而，在现实中，对上级负责恰恰是以对结果的不负责为前提和必要条件的。因此，公共官员和行政人员选择对上级的责任，便意味着放弃对社会公众的责任和对结果的负责，造成对社会公众和自身行为结果的双重不负责任。正是这种双重的不负责，导致公共行政人员在执行上级指示过程中，可以毫无顾虑地唯上级命令是从。在这种不负责任的动机驱使下，许多原本不可想象的行为，在组织环境下可以轻而易举地发生。
首先，选择服从上级很可能对社会公众不负责任。当公共行政人员服从上级必须放弃公众利益的情况下，实际上涉及了对上级负责还是对公民负责这两种责任的非此即彼的选择。我们可以用希特勒大屠杀的例子来说明这一点。
阿道夫·艾希曼（Adolf Eichman）是希特勒“彻底解决犹太人问题”这项纳粹屠杀计划的设计者。对于屠杀数以百万计的犹太人，他认为自己对此可以不负责任，所以当他在阿根廷被以色列突击队员逮捕的时候，以及后来在以色列接受讯问时，包括后来的正式审判中，他都对自己的行为供认不讳。他一再重复说，自己只是执行上级的命令，因此，在这件事中只负“协助和教唆”罪。为了使自己免于刑罚，他坚持说，他本人并没有进行这些惨绝人寰的屠杀和虐待活动，他的组织和行政职责中也不包括对犹太人持任何怨恨的私人情感。他申辩道，他在纳粹德国时期的行为是“配得上康德的道德原则的”，他曾清楚明白的用康德的绝对命令作答：“我的意志所遵循的是康德的绝对命令，它是可以成为普遍法则的准则”。在他看来，他的犯罪行为是“合法化”的。显然，这是典型的公共组织中的代理转换行为，既然是代理转换，他视自己的行为是执行上级的指示，视自己为上级的工具，因此，自己不需要对行为后果负责任。那么，当希特勒的政策严重违背公众利益时，其行为后果必然也是对公众的不负责任。
公共行政官员的行为作为一种代理转换，当选择对上级负责时，所面临的典型冲突就是，对上级的义务与作为公民的受托人之间的冲突。这是公共组织中个体的代理转换所涉及的责任冲突，即最直接的、最常规的责任与对公民负责之间的冲突。因为，代理转换只涉及社会公众、公共组织和公共行政人员三者的关系，代理转换的一个最重要的特点是个体作为代理人为委托人的目的而行动。在公共组织中，每一个代理人（即公共行政人员）都具有两个主要委托人：一个是公共组织，另一个是社会公众。公共组织是其直接的委托人，而社会公众是其终极委托人。公共行政人员在具体的公共行政过程中，或者为直接的委托人即公共组织的目的而行动；或者为终极的委托人即社会公众目的而行动。因此，代理转换中的责任冲突集中表现为对上级负责抑或对公众负责。
