第二，实现“代理转换”的具体制度设计。个人对组织的服从是实现科层制组织目标必需的条件。为此，科层制结构需要某些特殊的设计，将行政个体的行为置于强制性的组织结构中，以确保代理转换的顺利完成。我们可以通过科层制组织结构中的具体设计，考察公共行政人员在这种强制性的制约中是如何履行服从责任的。
（1）高程度的工作专门化。工作专门化即劳动分工。高度的工作专门化是代理转换的基础，它为代理转换的服从行为确立了组织框架。科层制的公共组织实行两种不同方向的分工：一种是水平式分工，即公共组织中在分支单位和个人之间的劳动专业分工；另一种是垂直式分工，即公共组织上下级体系中不同的等级层次。其结果是职能的专业化和权力的分散。高度的工作专门化在公共组织中的具体体现是职位分类，职位分类区分了职业类别（occupation）或职责水平（level of responsibility）不同的公共行政工作，详细规定了公共组织内职位的数量、类型及等级。公共行政人员则凭借自己的专业所长、技术能力，通过考核获得任职资格，公共组织按成员的技术资格授予其职位。高度工作专业化不仅将工作细化到个人，而且对组织权力进行具体而细致的分配、把公共组织高度等级化。专业化支持了技术或理性程序在公共组织运行中的运用，为个体在公共组织中设定具体的权力地位、确立不同的工种，以便服从不同的上级指令，也为代理转换的服从行为建立了基本的构架。
（2）职能的部门化。科层制下代理转换主要以职能的部门化为背景。科层制政府组织采用职能的部门化，将组织的总目标分解成每个分支部门的分目标，每个部门为实现自己的目标而努力。职能部门化将权力按照职能进一步细化和独立化，形成不同部门互不干扰的权力关系和等级秩序。
这种权力关系与等级秩序可以将不同的工作组合起来，而每一个部门承担特定的职责，在组织的秩序结构中，层层执行，下级服从上级，以实现组织的总体目标。
（3）统一的命令。命令统一是代理转换最基本的表现形式。命令链是一种不间断的权力路线，它所回答的问题是：我对谁负责？科层制的公共组织实行的是命令统一（unity of command）原则，即一个人应该对一个主管，且只对一个主管直接负责。这种命令统一性源于职位的职权和职责，它确立起来的是上下级之间的关系，而等级制就是在命令统一的基础上建立的，是对命令统一的补充。科层制下的行政官员的职位按命令链依次排列，下属必须接受主管的命令与监督。命令链的确定基本确立了上下级的命令服从关系。
（4）狭小的控制跨度。狭小的控制跨度是实现代理转换服从关系的有效手段。控制跨度指的是一个上级可能有效的监督人数，与公共组织的等级结构和部门化关系密切。它蕴含的意义是下级的活动需要上级的协调，强调的是能使活动得到系统统一的上下级关系。为了实现组织成员高度的代理转换、对其成员实施严密的控制，科层制公共组织采用狭小的控制跨度，由此增加管理层次，整个公共组织呈现出高耸的金字塔形结构。这种协调上下级关系的手段有利于上级对下级的控制，有利于保障下级对上级的服从。当然，过窄的控制跨度会妨碍下属的自主性。
（5）高度集权。科层制下的代理转换采用的是高度集权的组织结构，亦即决策权高度集中在金字塔的高层。通常情况下，公共组织的高层管理者在做决定过程中，不考虑或很少考虑基层人员的意见，基层人员的职责就是执行决策和服从命令，他们缺乏个人的自主性。而公共组织的纵向授权又明确规定了每一个管理人员的权力和责任，从而保证高度集权的组织结构得以运行。
（6）高度正规化。科层制下代理转换以高度正规化为保障，其服从行为建立在一整套严格履行的正式规则基础之上。所有管理人员的行为都无一例外地受规则的制约。这些规则以组织目标为依据，其订立的基础是客观的，排除任何人的情感因素。公共组织的规则主要包括：职位说明书、组织规章制度和工作流程规定等。在这样一整套标准化的程式下，公共行政人员决定自己工作方式的权限很小。高度的正规化从制度上强制代理转换的实现。通过以下职位说明书，可以清晰地理解这种服从关系是如何形成的。
传统科层制下的职位说明书
工作名称：秘书
职位代码：827301-2
工资等级：GS-322-4
工作职责：在主管的指令下工作，属支持性部门的操作
工作责任：履行某些书记类职能，以支持主管工作及本部门任务的完成
打印书信和报告，整理、汇编报告
维护、保存办公用品清单
安排、准备会议事务
如上职位说明书是传统科层制对公共组织中秘书职位的描述，涉及该职位的职责、责任和任职资格。通过该职位说明书对工作职责的说明，定位上下级关系，即“在主管的指令下工作”，它明确要求下级服从上级的所有指示。不过，这种一般性的责任描述只是概括性的说明，其内容适用于所有秘书职位，却没有包含足够的详细信息，以便使公共行政人员认清自己特定的角色和责任。对于其他职位的行政人员的职责描述，往往也是笼统的，这使得管理者拥有更多的灵活性控制下属，同时也否定了公共组织管理中的雇员参与及其“主人翁”角色的确立。这种职位说明书更侧重对职位的管理而非对人的重视。由此产生的影响是：服从范围的扩大或者说是公共行政人员对服从范围认知的模糊，从制度上强化了下级对上级的唯命是从。总之，通过各种制度的设计，在高度正规化的强制要求下，公共行政人员必须无条件地服从上级。显然，制度设计的作用是直接而显著的。
第三，强制条件下服从权威的责任。高度的工作专业化、职能的部门化、命令统一、狭小的控制跨度、高度的集权和高度的正规化，这些代理转换的形式设置了具体的强制性组织结构，使行政人员的代理行为具有显著的服从特征。个体行政人员处于这种组织结构中，承担着特定的行政责任——绝对服从上级。这种以服从至上的职责要求，使个体行政人员的责任行为受制于组织的严密制约之下，其履行职责的行为是典型的强制性服从。
强制性的制度设计产生了强制服从的权力关系。科层制的公共组织具体结构形成了对公共组织中个体严密控制的网。这一控制网要正常运作，不能忽视等级金字塔周围的权力关系，没有权力关系，这个等级金字塔便只是一个纯粹形式的框架。代理转换的形式设置对权威的接受区域、权力的大小、权力的结构产生了较大的影响，它扩大了强制服从的范围、强化了服从行为，从而形成了强制性服从的权力关系。
从上述分析可以看出，代理转换的形式扩大了权威的接受区域，即扩大了强制服从的范围。西蒙在论述权威时提出，每一个人都有一个接受区域——在此区域之内下级会自愿接受上级做的决定。进入这一区域的指令会被遵守，在其之外的指令则不会被遵守。巴纳德也提出过“无关心区”，在该区域内，命令可以自动得到执行。事实上，个人自愿接受指令的区域越大，代理转换的程度也就越高，服从的范围也越大，个体就越有可能因绝对服从而成为行政体制中有效的一部分。的确，现代行政组织中，常常是通过严格的等级结构设置、狭小的控制跨度、森严的命令链等，促使组织的价值观取代个人的价值观，使个体的服从趋向于绝对化。的确，在现代行政国家中，公共组织总是试图用规制来规范公共行政人员的服从行为，以制度的权威强制公共行政人员按上级的指示行动。
现实的行政制度中，通过角色的规范化，从制度上规范上下级之间的绝对控制关系。尤其是角色的规范化，可以促进组织中各个角色的定向发展，各得其所，各司其职。对具体公共行政人员来说，其角色是特殊的，既是社会公众的代理人，又是公共组织的代理人，这种特殊的角色时常会产生冲突性的义务，即不仅是“大众公仆”，而且是某一特定组织的公职人员。当这种情况发生时，效忠组织与维护公众利益之间的关系很容易被混淆。这种混淆会被转换成这样一种假设，即执行上级的命令就等于履行公共行政人员的伦理责任。由此，科层制不仅规范了行政个体的伦理角色，而且导致了这种服从关系的合理性，进而侵蚀个体的道德自主性。
7.2.3服从是一种理性选择
尽管代理转换的服从源于组织的强制，但是这并不意味着个体的服从行为是完全不自由、完全没有选择余地的。事实上，组织中的公共行政人员具有选择的自由，即便这种选择的自由度很小，选择的范围很狭窄。的确，一般情况下公共行政人员倾向于选择对上级的服从，原因是，公共行政人员是理性的经济人。只要有可能，理性经济人就会追逐功利的最大化，在面对选择时，一般都会计算利害得失，宁愿抛开个人的思想和道德，选择个人利益最大化。从这个意义上说，公共行政人员的高度服从并非盲目的，而是权衡利弊后的个人理性行为，或者说，是合乎理性的服从。这里，影响行政人员道德选择的因素主要有三个方面：公共行政人员特殊的双重代理人角色、制度的特殊地位和特征、特定的心理契约。这些因素都与公共行政人员的切身利益相关，涉及任职资格、个人发展、奖励与惩罚等个人利益，公共行政人员作为理性的经济人，必然会对这些因素“权衡可能性，然后以特定的目标协调正确的手段”。从这个意义上说，公共组织中的个体人并非失去理性，而是审慎思考后的道德选择。
首先让我们看看行政官员的双重代理人角色是如何使他们选择服从的。
众所周知，在分工体系中，个体参与社会活动最普遍的形式是个体以某种特定职业身份受雇于某个特定的生产性或非生产性组织。这个组织既可以是私人部门，也可以是公共部门。无论它是属于哪种类型的组织，个体通常都是在一种委托-代理框架下实现其对社会活动的参与。与私人组织不同的是，公共部门的产权特征赋予公共组织双重委托-代理的关系。在传统的政治理念下，这是一种双重的委托-代理关系，即公共组织的主管当局相对于全体成员来说充当代理人的角色，而对公共组织的雇员来说，又以委托人的身份出现。
政府公共组织的这种双重委托-代理机制有这样几个特点：第一，终极委托人Ⅰ的身份及其行使权利的不明确，由此缺乏对代理人Ⅰ的强有力的激励约束。第二，各级公共组织身兼二任，既是第一层委托代理中的代理人，又是第二层委托代理中的委托人，它实际上起着实现社会公众对公共行政人员委托代理的中介和桥梁作用。第三，代理人Ⅱ直接由公共组织任命产生，公共组织决定了其成员的资格、在组织中的地位和其他相关的利益。
第四，代理人Ⅰ委托人Ⅱ往往是由具体的政府公共官员担任的，其行为目标与社会公众利益目标之间不存在必然的一致性。
这种双重的委托-代理关系通过以下途径影响公共行政人员做出服从的选择：
第一，服从是符合委托-代理关系契约的行为。从公共组织结构来看，代理人Ⅱ是直接与公共组织订立契约的，因此，对代理人Ⅱ而言，第二种委托代理关系才是真实的、看得到的，所以，他们总是将公共组织作为委托人，而对公共组织负责才是符合组织契约的价值要求的。与此同时，在代理人Ⅱ接受自己的身份时，他也就接受了与公共组织之间的契约。在这一契约中，明确要求代理人Ⅱ服从上级的命令以实现组织的效率目标。因此，公共行政人员接受他的职位和身份，就意味着他愿意被控制，愿意“在主管的指令下工作”，愿意按照职位说明书的要求行动，愿意以服从、忠诚和努力来换取这一工作。
第二，终极委托人行为能力的弱化以及公共组织控制的强化使公共行政人员选择服从。我们知道，现代政府治理中，没有任何“看不见的手来自动的促使个人行为服从公共的利益”。作为终极委托人的公众的行为能力弱化，政府的强制性代理使得公众没有退出机制，社会共同体规模大，成员多而分散，使得每个个体终极委托人的监督力度极其微弱，甚至可能对改善代理人Ⅱ的行动毫无影响。另一方面，严密的组织结构形成了对代理人Ⅱ严密控制的网。对代理人Ⅱ而言，上级的控制是最为直接、影响最大的。这两方面相互作用，使公共行政人员必定会放弃对公共利益的责任而选择对上级的责任——服从。
