在此基础上，公共行政机构及公共部门应该扩张权力，行政部门的工作才可能取得更好的结果。这是一种伦理追求，从人类持续的需要来看，生存的动机是永恒的。对于政府过程的运行，为了最大程度地实现政策目标，生存动机同样是很有价值的。马基雅维利持这种观点，在他看来，政府官员的主要目标是获得和维持权力，这与生存需要有关，他甚至认为，任何行为，无论是欺骗、残暴或背离法规，只要为了维护社会的稳定，都是合理的。他从极端的立场出发，证明生存是政府与行政人员实现职责的必要前提。
四是参与过程。从某种意义上讲，参与过程是检验一个政府是否宽容、民主的一个主要标准，因此也是每一个政府公务员期盼的结果。公民“满意度”是评价目标实现的一个重要参照，在决策过程中确保公民的满意度，需要制度背景的保证，尤其需要公民的广泛参与。民主参与可以使政府行政人员尽可能地获得相对完备的信息，并且提供一种途径，使每一个人都可以合乎道德地履行职责。参与的结果是检验现代政府效率的重要指标。
应该承认，现代民主国家对结果的追求，的确促进了预测行为结果的方法，完善了预测的途径，尤其是技术的发展，极大地提高了预测行政结果的可能性，提高了预测政策结果准确性。政策分析已经发展成一门“科学”，它把对结果的理性分析视为决策的基础。人们努力思考“政策研究”问题，并且更多地关注公正、自由等重要的伦理原则在决策中的作用，把它们作为决策的标准。更好地计算和预测政府行为的结果，的确有利于确认行为者的责任，提高政府行政效率，进而提高公众对政府的“满意度”。
但问题的另一面依然存在。在实践中，通过这些方法追求效率，也可能为某些不道德的行为提供辩护。我们经常听到行为者辩护说：管理中出现的某些不道德行为，是由于没有足够的时间做出精确评估，或者说，是对可能影响行为的因素无法做出精确的测评。有的行政人员习惯于把违背责任的行为归咎于纯技术的原因，以推卸责任。罗斯也认为，根据理性人的特征，只有当行政人员能够合理地预测行为结果时，他们才能对自己的行为负道德责任。这已经在很大程度上阻碍了行政责任的实现。因此，必须承认，单纯的效率导向是不够的，一味专注于计算与预测结果，会忽视另一些重要的价值。对政府与个体行政人员来说，固然应该把行政效率作为他们的责任目标，但不能作为唯一的价值取向。
4.4预测效果与追求效率的困难
尽管效果的计算与预测可以为行政行为的效率提供保障，但是，政府行政管理面临的道德情景十分复杂，在公共决策与利益分配中，试图精确计算并预测每一个决策与每一个分配方案的结果，在目的论的评价系统中一直是一个难题。杰拉尔德M.波普斯看到了这一点，“事实预测问题应该与伦理选择问题具有同等的地位与重要性。确切地说，让行为者事先衡量行为的利益和负担相当困难，而且毫无疑问这种困难存在于公共政策和公共管理领域中”。事实上，效果论的困难不仅表现在结果的预测中，而且还会在行政行为过程中暴露出其弊病。
4.4.1政策制定中预测效果的不完全
自从古典功利主义产生以来，出现过三种不同的理论形态，对行为效果的预测有三种相应的方式：一是行为功利主义，它要求人们在预测行为效果时这样考虑：在这种情况下，如果我如此这般去做，那会对整个社会产生怎样的结果？二是普遍功利主义，它要求人们在预测行为效果时这样考虑：在这种情况下，如果每个人都这样做，那会对整个社会带来怎样的后果？三是规则功利主义，它要求人们在预测行为效果时这样考虑：在这种或类似情况下，运用什么样的规则将会增进最大的普遍利益？富兰克纳认为，行动功利主义是不切实际的，因为它要求行为者计算并预测每一个行为可能带来的利益和负担。普遍功利主义也有问题，因为我们知道，现实中并不是每个人都会以同样的方式行事，尤其在信息不完备的情况下。相对而言，规则功利主义或许是最合理的，因为它承认能产生最优结果的规则是有效用的，即使某些特定行为产生的结果可能达不到最优，甚至是有害的。因此，富兰克纳主张，没有必要仔细计算每一种情况下政府决策可能带来的净利益，应该简化行为的评价过程，这也是提高政府效率的一个重要考虑。而人们对各种途径的探索，正是从一个侧面证明了效果预测的不完全性，进而导致各种困难。
这种不完全性体现在以下几个方面：
首先，专业知识的局限。对行为的预测是理性的推理过程，准确而合理的推论有赖于相对完备的信息与特定的专业知识背景。公共行政活动中的行为结果预测，与政策的制定与执行过程中的知识与信息有密切关系。从理论上说，为了顺利预测行为的因果关系，特殊行业的行政人员与普通行政人员一样，都必须具备相应的知识。每个行业都宣称自己的目的是为了促进公众利益，如医疗行业是为了改善人们的健康状况，会计行业为了使我们的金融体制井然有序等等，专业行政人员的情况也十分相似。这会直接影响他们对自己行为的效果预测，影响评估自身行为的价值。一般来说，每个人在进入某个行业时，都会同意遵守其职业要求，并用自己的专业知识服务于公众的目的。例如，作为一种道德责任，职业医生、律师或工程师有义务去拥有或获得特殊的专业知识，并把这些知识服务于职业要求。相比之下，职业行政人员的情况比较特殊，人们不期待他们像医生、律师那样拥有某种专门知识，但他们有义务把各个具体领域的专业知识引入到组织内部，进一步使各种专业知识依附于相应的公共行政组织。因此，专业行政人员有责任探索、评估并运用各种专业知识，如法律的、金融的及其他专业知识。他们不一定需要拥有特定的专业知识，但是，必须具备把握与运用专业知识的能力。公众也期望行政人员拥有与行政管理相关的专门知识，如关于组织目标、计划、预算及人力资源等等。这些知识对行政人员的正确决策极其重要，对判断决策效果更是必不可少的。事实上，政府在制定政策的实际过程中，对决策后果的预测往往会由于上述条件限制，导致错误的判断与决策。
这对功利主义所要求的“最大多数的最大利益”来说，无疑是一大障碍。
其次，最大多数人的“最大利益”的模糊性。按照功利主义的逻辑，计算与预测行为效果指的是与“最大多数人”相关的“净利益”。尽管功利主义者总是把“最大多数人”解释为社会全体成员，但在实际计算与预测过程中，“全社会”的概念如何把握，对于政府的每一项具体政策而言，如何在操作层面上考虑到“全社会”的成员，都是存在诸多疑虑的问题。功利主义者（如密尔）会认为，“全社会”成员指的是“公民”或“社会的公民”，如果是，那么“公民”概念的范围又有多大？那些住在这个国家里的外国人或那些想进入这个国家的人的利益是否应该考虑？又如何计算与预测后代的福利呢？政府决策一般都是根据具体情境解决具体问题，当具体情境中的利益与国家的长期利益发生冲突时，“最大多数人的最大利益”该作何理解？当具体决策与后世的利益发生冲突时，又如何理解“最大多数人的最大利益”？在这些情况下，很难在实践中将效果论贯彻到底。在实际的预测过程中，通常只能照顾到部分的人“最大利益”，或是本国内的“公民”，或是当前世代的“全社会”。密尔曾通过经验“证明”的“利益”、“幸福”等目标，在实践中只能获得不完整的结果。
鲁克认为，在全球化和信息化时代，不同组织间的依赖关系正在飞速发展，一国政府的行为往往带有全球性影响，例如某一生态问题的决策，不仅对未来几代产生深刻影响，而且也涉及人类整个生存环境。科学技术日渐缩短了地理差异，而且正在消除社会差距。全球化经济在资本市场国际化的环境中逐渐形成。环境问题，以前是地方或国家视野中的问题，现在已经没有了区域的限制，变成全球关注的问题。在这种背景下，要准确、合理地确定哪些人属于“最大多数人”是很困难的，计算和预测某一政策以及政策执行过程中可能带来的“最大利益”，更不是轻易之举。正因此，人们对政府决策的关注，已经不仅仅限于管理本身，而且已经涉及对决策与执行伦理的深层关注。社会公众要求公共行政对当前与未来的发展进行有效的规划，并拥有可持续的潜力。作为政府管理者的行政人员，必须考虑地缘的相互联系，考虑到司法部门与立法部门的权力分割已经日趋模糊，它们的职能界限不再像从前那样清晰可辨，而是越来越相互交融，这种相互依赖性把过去、现在和未来的利益紧密联系在一起。在这种变化的环境中，“最大多数人”是一个永恒的变量，效果论追求的目的需要在动态的综合与协调中才能实现。
再次，“最大多数人”与“少数人”的利益冲突。换一个角度来看，把“最大多数人”假设为“全社会”成员是没有现实基础的，具体的政策总是有所指向，只能体现某一群体的利益。当然，如果政策的确能利益“最大多数人”，这是再令人满意不过了。但是，功利主义为了论证效率的绝对价值，还是主张公正应该服从于效率，为了“最大多数人”的利益允许牺牲“少数人”的利益。问题是，“少数人”的利益如何体现，密尔认为快乐不仅有量的区别，而且也有质的区别，因此，为了“最大多数人”的利益而牺牲“少数人”的利益，“最大多数人”的利益似乎就是品质更高的目的，以此说明“少数人”的牺牲是值得的，有价值的，并证明这种牺牲是合理的。令人怀疑的是，功利主义的自由理论承认每一个人的权利是平等的，应该得到同等的对待，效果论却只追求效率，不考虑公平，恰恰违背了这种人人平等的自由权，这是功利主义理论的内在矛盾。如果公共行政活动以此为导向，必定会损害那些处于不利地位的人，造成实际的不平等。在这样的基础上进行结果的计算与预测，其准确性与合理性是值得怀疑的。
4.4.2政策执行中急功近利的价值选择
在公共管理的价值目标向公共利益导向转型的过程中，各国政府逐渐在其自身的公共政策行为中融入“雇客导向”的要求。针对传统功利主义效率优先的伦理标准导致的社会分配不公平，将公平原则引入政府公共行政的价值体系中。换言之，在政府职能向公共服务转型的过程中，公平价值观越来越成为民主政府的价值依据。然而，不容否认的是，在实际的政策价值选择中，效率优先的传统价值标准依然发挥着作用，特别在环境保护与经济增长发生冲突的公共政策中，效率优先的伦理标准依然明显地发挥着作用。
在我国，地方政府在经济发展与环境保护之间的价值选择，当两者发生明显冲突时，一方面，地方政府具有足够的道德理性，顾及中央政府强调的可持续发展的价值目标。但一方面，地方政府在实际执行中往往会以“隐性的”伦理价值为目标。所谓隐性的伦理价值指的是在执行上级政府下达的政策目标中，实际执行的是不便公开的伦理价值导向。“隐性的”政策伦理标准的特点是隐蔽性强，危害性大，根深蒂固，改革难度大。正因为有这些特点，人们一般认识不到其危害，即使觉察到，也很难加以纠正。如在我国目前普遍认同公平价值背景下，牺牲环境以保证GDP的增长已经不再是公众乃至官方追求的目标。然而事实上，地方政府经常以“绿色经济”为保护伞，奉行“GDP至上”、追求经济指标增长而过度消耗自然资源，忽视和破坏生态平衡。事实上，当公共价值成为全社会关注的话题之时，效率仍然是政策实际追求的目标，对经济增长效果的关注是政策执行者首要的考虑，很多时候发挥了比主流价值标准更有效的作用。在我国调整发展模式的背景下，这种“隐性的”伦理标准往往通过各种急功近利的政策以及驱动这些政策的价值观表现出来。
第一，表现为单纯的经济效率观。这种效率观只注重经济价值的产出而不计所消耗生态环境成本，片面理解或过度崇拜经济效率或财富的增长，必然忽视更普遍的伦理价值，以局部利益和特殊利益取代共同利益与普遍利益，导致牺牲其他重要的社会价值。我国当前的公共行政实践中，地方政府在经济建设中往往只注重经济，特别是GDP增长的速率和数量，甚至就是单纯的GDP指标，而忽略诸如重复建设、环保、资源利用效益等问题，具有很大的片面性。
