他说：“没有什么伦理学系统要求我们一切行为的动机应该只是义务的意识；其实，我们行为百分之九十九是发生于别种动机，而且，假如义务的规律不以为非，这样做事是对的。……无论他的动机是义务，或是希望因此得到报酬，救人使免于淹死的人是做一件道德上正当的事；纵使他的目的在于报答对他比信托他的朋友更大恩惠的另一个价码，欺卖那信托他的朋友的人总是犯了大罪……”密尔认为，评价行为和评价人不同，评价某人的德性可以看他的行为动机，考察其一贯的道德品性，但对于行为，“我们所知道的伦理标准，其中断然没有把行为出于善人或恶人来判断它为善为恶的，更没有把行为出于和蔼的人、勇敢的人、仁慈的人或相反的人来判定它的是非的。这些考虑对品评行为没有关系，但对于品评人就有关系的”。这就是说，当我们用道德标准判断一个人的品德时，必须考虑他的行为动机，但当我们用道德标准判断一个行为的善恶时，依据的对象只能是行为的结果。
在密尔看来，如果把行为的道德依据基于个人动机，就会使绝大多数人追求自身利益的行为失去道德的正当性，从而阻碍人们创造财富、追求幸福的热情，这就背离了功利主义的道德目标。只有把功利主义原则中的“共同利益”落实在客观的效果中，“最大多数人的最大幸福”才不至于成为空想。
其实，在边沁和密尔的时代，这不仅是功利主义理论建构本身的要求，更是资本主义发展的现实需要。资本主义的生产方式在为资产阶级创造利润的同时，也为社会创了巨大的财富。这些为自身和社会创造财富的行为，究其动机，大多是为了自身利益。按动机论的主张，这类行为都不具有道德价值。功利主义效果论适应时代的需要，鼓励全社会追求利益，创造财富，的确为英国资本主义的发展进行了有效的道德辩护，促进了社会的发展。
4.3.2效果的计算与预测
反对效果论的思想家认为，以效果为依据评价政府行为的道德价值，并没有解决实践中的困境。所谓“行为的是与这增进幸福的公民自由为比例、行为的非与它产生不幸的倾向为比例”，意味着功利主义是通过计算利益的大小来确定行为的道德价值。对公共行政管理来说，在全社会范围内调节各种利益关系，实际上很难通过精确的计算来选择行为。更重要的问题是，功利主义原则作为政府行为的基本价值导向，不应该只适用于衡量行为产生的效果，而是首先应该为公共行政官员在决策中提供道德指导，这才是道德标准的意义所在。边沁的利益计算法注重数量，而对如何选择行为，如何预测行为效果，却没有足够的重视。以这样的道德标准为指导，行政官员与公务员在选择行为时，必然关注行为当下产生的直接结果，而不是增进自身的道德选择能力；政府在设计自身职责与目标时，也会围绕政府管理的当前绩效，如关注组织机构与权力设置的效率，而忽视某些长远利益的价值，容易把政府行为引向片面的效率取向，忽视其他有效的社会价值。
正因此，通过数量计算评判行为善恶的方法遭到了诸多批评。为了回应批评者，密尔不再像边沁那样强调数量的计算，而是倾向于把功利主义标准作为预测、选择道德行为的指南。他强调行为效果的道德意义，旨在说明功利主义道德标准要求人们在行为之前不仅考虑自身利益，还要考虑他人和社会利益，且这种利益越大，行为的道德价值越大。他只要求行为当事人在作出选择之前能意识到这一点，而不要求严格计算行为可能会带来多大利益。他的效果论主张，道德评价的重点不是提出一个计算利益的公式，而是试图揭示什么使行为正确或错误的原因，告诉人们假如我们希望做正确的事，那应该考虑些什么，而不是提供细枝末节的指导，正如火车时刻表不能告诉我们应该做什么旅行一样。对政府来说，这样的导向符合代议制的民主本质，更有利于实现其管理目标，鼓励全社会创造尽可能多的财富。如果拘泥于每一个具体行为的结果计算，反而不利于激发人们的创造性与能动性，过多、过具体地干预社会事务和个人行为，不利于实现全社会人的自由权利，也会阻碍政府管理的效率，背离行政活动的根本目的。从这个意义上说，功利主义的目的论是提供一种途径，帮助人们选择某种道德标准，以确定何为正当、何为错误，通过比较产出或期望产出的相对利益量，亦即决策结果的得益或损失量，来确认政府行为的道德价值，而不是对每一个决策的直接结果进行精确计算。
在批评“效果计算法”的言论中，有一种观点很有代表性，似乎也得到人们的普遍认同。这种批评认为，效果论追求的都是行为的直接结果，人们会习惯性地把效果论表述为：凡是能产生幸福的行为就是善的，产生痛苦的行为就是恶的。这指的是行为的直接后果。对密尔来说，这样的理解是不能接受的。他在纠正边沁的纯粹数量计算方法时，提出利益或功利不仅是行为的直接结果，而且也指伴随而来的间接结果，或称为“蕴含的结果”。他把效果论的核心内容表达为：行为的是与产生幸福的“倾向”成比例……，其意思不在于强调行为产生的直接利益，而且同样重视行为可能产生效果的“倾向”或“趋势”。他的意思应该是：凡是倾向于产生幸福的行为都具有道德价值，反之，某些行为虽然没有直接产生不利的后果，但由于它蕴含着不利后果的出现，在道德上也应加以谴责。
密尔所说的效果、功利、快乐与幸福等，包含的内容很宽泛，具有相应的层次性。在密尔的功利主义价值体系中，有崇高道德价值的行为固然能产生幸福，但一个行为要产生预期结果必须具备诸多条件。有时，行为没有实现预期的目标，是因为事先无法预测行为的环境，这就不能说那个行为就是恶的。很多没有带来幸福的行为也可能是善的，如救人未成的行为，没有直接产生幸福或功利，但这类行为同样具有道德价值，这种价值不在于具体的效果之中，而在于救人本身是一种美德。它可以产生好的结果，不管救人者的动机是出于义务、良心还是为了报酬，“救人使免于淹死的人是做一件道德上正当的事”，区别在于，救人成功在道德上具有至高无上的价值，而救人未成的行为价值有赖于它伴随而来的好结果。密尔的效果论超越了边沁的局限，他对道德价值的理解不是机械的、绝对的，而是灵活的、相对的。由于行为效果有直接和间接之分，行为的价值也有绝对和相对之别。
这样的效果论比前人的更温和，它使功利主义道德标准更宽容，更具有包容性。边沁的效果论以功利数量的大小为道德价值的尺度，而义务论主张纯洁无私的动机，主张按道德原则行事。前者虽然承认个人私利的正当性，但按照行为产生的直接结果计算道德价值，实际上否定了大量没有直接产生利益的行为。后者因绝对排斥私念而过于苛刻。密尔不像边沁那样，把大量具有潜在道德价值的行为排斥在善的大门之外。他要使功利主义原则具有普遍约束力，就不能对这类行为视而不见，更不能视之为无道德价值的行为。原因是，这类行为虽然在某时某地不直接产生功利，但在绝大多数情况下，它们是可以带来功利的，即使不产生直接的好结果，从本质上说依然“倾向于”产生好结果。密尔肯定这一点，意在使功利主义道德标准变得更宽容，更具有广泛的涵盖率。只要人们在追求私利的过程中不损害他人的利益，且能直接或间接地为社会带来好处，该行为就是道德的，这样的效果论更利于指导人们预测行为。
把行为的效果理解为直接的和间接的两个层面，对现实的道德评价很有意义。它告诉我们，不论对个人的行为，还是对政府的管理活动，判断善恶的依据不能专注于行为当下产生的结果，应该同时关注随后可能产生的效果。评价行为的道德价值要考虑多种条件，即使是对行为结果进行计算，也应该既计算涉及公民个体的利益与负担，也从总体上计算全社会“最大多数人的最大利益”；既要看政府行为导致的直接结果，又不能忽视政府行为的长远效应；既要考虑政府管理的效率，也要关注其可能伴随的社会不公正。效果论追求的目的不仅是政府行为的直接结果，而且也包括蕴含的行为结果，把伦理原则真正当作行为的指导，而不是一个行为结果的计算公式。
4.3.3从效果到效率
很显然，关注行政效率，可以实实在在地把握行政活动的合理性依据，最大限度地实现行政管理的使命，高效完成管理社会的职责。所谓效率（efficiency），传统意义上是指产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系，往往可以用两种方法进行衡量，一是单位时间内的产出，二是单位产出所消耗的时间。而政府公共行政的效率则不仅体现在时效、速度、理想的产出投入比率上，“更重要的还体现在社会效益上”，行政效率是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”。这个意义上的效率，已经超越效率本身的含义，具有效益（effectiveness）的意思，说明政府公共行政活动追求的价值目标不仅仅停留在单纯的经济效率，而是应该顾及更多元的社会价值。
根据功利主义的观点，效率导向是通过“比较产出或期望产出的相对利益量——即决策结果的得益或损失量”，评判政府与个体行政人员行为的道德价值。边沁和密尔的目的论主张，行政行为应该尽可能为公众带来最大利益，或者最大限度地维护社会整体利益的“最大余额”。政府行政管理的任务是探寻一种有效的方式，以便计算“最大多数人”的最大净利益余额。奥斯特罗姆把个体公民的利益最大化与行政人员的伦理义务联系起来，确立政府行为的伦理目标。强调效果，对公共行政组织与机构具有特定的伦理意义，“组织化过程中，目的在于建立一种决策制度，也就是说，组织对个人的自由应该设置尽可能少的限制，使组织成本最小化，所生产的成果足够供给相关组织成员的生存”。政府行为追求最佳结果，蕴含的价值取向就是效率。
因此，在现代公共行政中，为了提高政府行政活动的效率，在设置组织机构与分配权力时，需要体现某种相关的效果。奥斯特罗姆曾提出四种实现行政效率的方式：首先，为了限制政治权力，应该分权，以便提高政府权力的独立性与有效程度；其次，把行政管理作为政治过程的重要组织部分，为行政权力提供制度背景的支持；再次，为促进政府机构间的健康竞争，组织设置应该体现多元化原则；第四，行政官员应该追求最低成本的决策，行政人员的爱好应该符合政府服务的“消费者”的需要，以达到行政效益最大化。
通过这样的组织设计与权力分配，公民的参与和行政人员的职责得以较好的结合，形成分权制的组织结构，充分吸收来自公众的信息，把公众的意愿融入决策结果，使政府决策及其执行达到最大效率。
由此看来，结果的重要性已无需过多证明。需要进一步思考的是，公共行政人员追求的“好结果”是什么，换言之，怎样的“好结果”有助于促进政府行为的最大效率。效果论伦理学中，行为的预期结果包括权利、快乐，知识，宽容，参与，美德，爱，自由和美。密尔倡导过这些价值。杰拉尔德M.波普斯则认为，“公共官员的共同利益中存在四种不同的‘结果’：公共政策目标的实现、一致性、政治生存和参与的社会”。
一是政策目标的实现。这是要求公共行政活动实现法律或政治决策的目标，维护那些体现“人民的目的”的法规；反对那些无视公众目的的行为。它明确地把法规和原则作为工具，把合理性和效率作为政府管理的主要目标。
二是一致性。在政治过程中，利益分享者之间形成一致的行为是实现政策结果的有效方式。它意味着，在利益团体中，如果要选择与法规不相符的行为，一定要证明这样做能达到更好的效果，证明这样做更具合理性。比如，西方行政国家中，为了利用立法机关的政治影响，使本部门获得更多的资源，将来能更有效地行使管理，公共官员必须支持某些有影响的立法者。
如果能够证明这样做可以达到目的，那就可以说，这是确保有益结果的策略，具有道德的合理性。对于行政人员的实践来说，认识到结果的重要性，可以保证整体利益的最大化，促进利益相关者的互动行为，通过协商的方式，使行政人员广泛、持久地维护共同的目标。
三是组织与个人生存。行政实践中，无论多么有影响的个人或组织，生存是一个普遍追求的结果。公共行政组织要产生效果与效率，必须先生存，再发展。公共行政人员也同样必须在他们的职业生涯中先生存，再发展。
