4.2好政府的伦理标准
探讨人性与快乐只是功利主义目的论的一个理论前提，功利主义者的注意力当然不在于此，或者说不仅仅在此。提出快乐论，目的在于寻找公共行政伦理原则的逻辑起点，进而提出功利主义的行政伦理标准。人类趋乐避苦的本性决定了人天生具有自由的权利追求自己的快乐和幸福，这种“自由”正是政府行政伦理原则的逻辑起点，也是政府行政活动追求快乐或幸福最大化的基本理由。
4.2.1功利主义伦理原则的逻辑起点
从人的快乐天性出发，不仅可以明确人的自由权利，还可以确认个人自主地决定行为的能力。这种“自由”是指“公民自由或社会自由”，也就是“社会施用于个人的权力的性质和限度”。这种自由的权利和能力对政府与个人提出两个方面的要求：一是要求政府允许每一个人自由地追求欲望的满足；二是人性中的社会情感、意志和理性可以使个人利己的意图推己及人，把自身行为控制在社会和他人允许的范围内，为行为选择作出冷静的分析、判断并加以指导。这种自由吸收了丰富的人性内涵与全部的感性要求，根植于人类现实的自由权利与能力，是有别于“哲学必然性的教义不幸相反的东西”，具有鲜明的现实性。它包括三个方面：第一，“最广义的良心的自由”，“思想和感想的自由”，“实践的或思考的、是科学的、道德的或神学的等等一切题目上的意见和情操的绝对自由”。第二，“趣味与志趣的自由”，“有自由订定自己的生活计划以顺应自己的性格”，“自由照自己所喜欢的去做，当然也不规避会随来的后果”。第三，“还有个人之间相互联合的自由”。这是个人自由与社会自由的现实要求。
概言之，这是“按照我们自己的道路去追求我们自己的好处的自由，只要我们不试图剥夺他人的这种自由，不试图阻碍他们取得这种自由的努力”。这种自由本质上是平等的公民关系，意味着个人的利益与他人利益同样重要，个人的价值与他人的价值完全同等，这有助于划定个人与社会权力的性质与限度。在这一点上，功利主义有两个信条，“第一，个人的行动只要不涉及自身以外什么人的利害，个人就不必向社会负责交代…… 第二，关于对他人利益有害的行动，个人则应当负责交代，并且还应当承受或是社会的或是法律的惩罚，假如社会的意见认为需要用这种或那种惩罚来保护自己的话”。在公共领域中，保证这种平等关系的最好方式就是订立“契约”。
在契约关系中，人民一旦选择某种政府形式，意味着向政府作出承诺，愿意服从政府的管理；就政府而言，一旦接受人民的委托，就意味着许诺以“有助于人民幸福的方式来治理人民”。
这为公众选择政府形式提供了可参照的标准，也为政府的权力与责任规定了边界，即政府对社会公共事务的管理不能超越公民平等权利的界限，不能侵犯公民平等的自由。功利主义承认，有一些事情若由个人来办会比由政府来办更好一些，行为当事人对自己所作的行为具有切身的利害关系，即使有一些事由政府处理会比个人单独处理效果更好，但仍然应该由个人来处理，因为这可以加强他们的自主性，锻炼他们的判断能力，增加他们的知识。政府不能干预个人的自由。这对民主社会是如此重要，以至于任何政府首先必须保证这种自由的实现，才能在道德上证明自身存在的合理性。
“任何一个社会，若是上述这些自由整个说来在那里不受尊重，那就不算自由，不论其政府的形式怎样……”这是选择政府的形式与管理方式的价值标准，也是政府行为的伦理底线。根据这一标准，政府应该做什么，如何做，如何对公民负责任，首先取决于能否维护个人权利和平等自由的社会秩序。
理性的个人委托政府实现他们的个人权利，由政府代理行使他们的权力，这种委托关系决定政府与公民的关系既是平等的，又是自由的。从这种平等自由的关系中，派生出政府的义务与责任，保证公民追求个人利益的权利，同时保证社会福利总量的最大化。这种自由与责任是功利主义效率理论的出发点，也是功利主义伦理原则的逻辑起点。
4.2.2功利主义伦理原则的证明
仅仅停留在政府与公民的平等自由关系是远远不够的，政府行为的伦理导向应该具有现实性，需要更具体的规定。“公民自由”或“社会自由”必须包括公民或社会的共同目的，即“尽量在质和量两个方面多多享乐”，好政府的标准应该从这种现实目的中引申出来，而不是仅仅考虑个人的生活目标，也不只是考虑政府系统内部的组织目标。密尔认为，“我们可以把政府在增加被统治者（集体地和各个地）的好品质的总和方面所能达到的程度，看作区别政府好坏的一个标准。因为，除了被统治者的福利是政府的唯一目的以外，被统治者的好品质为开动政府机器提供动力”。这一标准应该体现公民的现实人生目的，不仅要求政府行为增加社会财富的总量，而且也应该增进美德、智慧等质的幸福。功利主义的“最大多数人的最大幸福”原则恰好可以满足上述要求。
现在，我们关心的问题是，“最大多数人的最大幸福”是否如期望的那样能够代表每一个人的平等权利，能否体现个人和社会的根本目的，或者说，能否把每个人的自由规定在最适合于达到整体目的之范围内，这是证明功利主义原则普遍有效性的前提。与思辨的哲学方式不同，功利主义目的论对道德原则的证明不是推论式的，而是诉诸感觉经验，在真实的经验感受中，体验功利主义提倡的“幸福”目的，感受政府为每一个人带来的快乐，从而证明“最大多数人的最大幸福”是不是终极目的。如果是，该原则就具有普遍有效性。
严格地说，诉诸个人体验不是一种理论证明。当功利主义者要求每一个人感觉快乐或体验幸福时，其实是把快乐和幸福作为无须证明的前提，而不是需要证明的假设。在演绎系统中，公理是无需证明的，正如三角形的三个内角之和等于180度，两条平行线无限延长永不相交，像这样一些作为推理前提的东西，我们只能承认它，不能证明它。“一连串的证明总有个起点，去证明这样的起点，既不可能，也不必要”。在功利主义伦理原则的证明中，幸福作为一切行为的终极目的，实际上同样是既不可能，也不必要的。
因为，任何可以证明为好的东西，是由于这个东西能够作为达到最终目的之工具。医术是好的，它的证明在于它能促进健康，音乐是好的，它的证明在于它能给人带来愉快。但是怎么证明健康是好的，怎么证明愉快是好的呢？
一切判断总需有个终极标准，就像演绎系统总需一个最初的公理一样，它可以为别的证明提供证明，但它本身是不可证的。功利主义原则中的幸福目的就是这样的终极目标，所以，功利主义者主张通过体验“证明”幸福，其实意味着它是无需证明的。功利主义思想家从来没有倾力论证过幸福，如密尔，他的证明就是主张每一个人通过感觉，体验自己是不是把幸福作为目标来追求，回答必定是肯定的，体验到幸福的需要，等于证明了它可以作为最终目的，这是功利主义的证明逻辑。接受了这一点，等于接受了政府管理的目的应该是增进“最大多数人的最大幸福”，其余自然不需要多费笔墨了。
既然终极目的不可证，也无需证明，那么，怎么得出这个终极目的的规定呢？人们又如何相信并服从这个终极目的呢？边沁和密尔都认为，虽然幸福不能进行推理式证明，但事实本身就是它的证明。密尔说：“一切第一原理，我们知识的最先前提，并我们行为的最先前提，都是不能够有推理式的证明的。但是，知识的第一原理，因其是关乎事实，可以直接取决于判断事实的心能；这些心能就是我们的感觉和我们的内省”。这是彻底的个人体验，是经验感受方法，在密尔看来，幸福的最终证明是一个经验的和心理的事实，无需任何理论上的论证，用他的话说：“只有人真正见到这个东西才能够证明这个东西是见得到的；只有人听到这个声音才能够证明这个声音是听得见的；……同理，我们觉得只有人真正欲望这个东西才是这个东西是可欲的那个意见所可有的证明。”很显然，功利主义证明道德目的之方法就是遵循事实、体验自己的感觉。
不过，功利主义者也知道，为了使人们相信功利主义原则的有效性，证明还是需要的。于是，只有求助于心理学原理，用联想心理学证明感觉经验的可靠性。大卫.哈特莱是英国近代联想主义心理学的奠基者，他用观念联想的方法解释包括快乐与痛苦在内的人的一切情感与心理现象。边沁接受了哈特莱的思想，将联想主义心理学与功利主义伦理学结合起来，使“联想主义原理”与“最大多数人的最大幸福原理”成为他的全部学说体系的两根支柱。哈特莱认为，人的复杂情感一般可分解为简单的构成，在观念联想的作用下，人也能由一种情感状态转向另一种情感状态，由利己动机转向利他动机，最终使人们相互接近，当一个人感到幸福时，会联想到所有人的幸福。
边沁从这种联想主义心理学得到启发，把幸福看作由联想结合的简单的快乐的总和，从而由个人幸福联想到最大多数人的最大幸福。在他对苦乐的分类中，列举了联想的快乐与痛苦，指出联想的快乐是从“与内心中某些令人快乐的东西或事件的联想”产生的。约翰·密尔继承其父詹姆士·密尔的联想主义心理学，进一步把联想主义心理学运用于证明功利主义的终极目的。詹姆士·密尔认为，人们的道德判断能力只能建立在道德经验基础上，不存在先天的道德判断能力。人体感官受外界刺激能产生五种基本感觉，相应地，苦乐观念是观念联想的最基本的“原子”，功利主义的道德判断正是以苦乐观为基础的。在联想原则的支配下，人人都会从自爱联想到爱人，从个人快乐联想到社会快乐，在这种观念联想的基础上，功利主义的利己起点与“最大多数人的最大幸福”的利他目标实现了统一。密尔用“心理化学”概念证明这一观点。他认为，“心理现象的法则有时类似于力学的法则，而有时则类似化学的法则。当许多印象或观念在心灵内共同发生作用时，往往会表现出类似于化学组织的那种历程。……在我看来，由若干简单观念混合而成的复杂观念，如果的确看起来是单纯的，……那就应该说它发生于或产生于这些简单的观念，而不是组合于这些简单的观念”。简单观念产生复杂观念，而不是拼成复杂的观念，运用这样的方式证明快乐与幸福，最大多数人的最大利益为终极目标就找到了现实的经验基础与心理依据。每一个人不仅可以从自己的感觉经验中体验他人的苦乐，而且也可以把个人的幸福扩展为社会幸福，进而可以认为，“最大多数人的最大幸福”不仅能为每一个人接受，成为个人的最高行为准则，而且还能作为政府对全社会治理调控的最高伦理准则。
但是，随之而来的问题是，每一个人如何通过体验人生事实和心理感受来认识功利目标的合理性？个人如何通过自身的感受，体验到政府“最大多数人的最大幸福”的目标？不同的个人对幸福有不同的体验，纯粹的个人经验不可能形成“最大多数人的最大幸福”，也很难从体验中形成政府的根本目标，如果强硬地把公众的共同利益根植于单个人的感觉经验上，这样形成的最终目的很可能是武断的，并带有随意性。这是功利主义伦理原则合理性证明的缺陷，因此，当用这一标准评价政府的行政活动时，一旦发生不同群体之间的利益冲突，该原则就无法作出公平的选择。
