如前所述，无论在公共管理伦理学产生之前，还是在行政与伦理的融合过程中，效率始终是公共行政领域的主导性价值标准。其影响之大，对行政活动的干预之深，足以成为公共行政活动的基本导向，在当今，尽管公共服务领域越来越有意识地追求社会公正与公平，效率仍然是公共行政的重要目标之一。可是，与效率导向的实践影响形成很大反差，对该伦理导向的理论研究却不够深入，在反思效率导向在实践中引发的困境过程中，学者们更多地把效率导向等同于西方功利主义原则，且通常将功利主义等同于具有利己主义性质的伦理原则，对“功利”概念的理解也存有偏颇。因此，本章将对行政伦理效率导向的理论基础作一探讨，分别从效率导向的人性基础、功利主义原则的理论原理，以及“功利”、“效率”等概念的真实含意进行分析，以发现效率导向的伦理原则在实践中存在怎样的困境，以及导致这种困境的理论根源。
4.1效率伦理标准的人性基础
公共行政伦理效率标准之所以能够盛行不衰，并非是政府在公共行政活动中唯功利是图，或者说是由于古今中外的政府官员都是好利而忘义的。
事实上，效率的诉求对政府公共行政来说，具有深层的人性根源。换言之，公共行政行为的效率导向表达的是人类本性的基本诉求。从效率导向的功利主义伦理的逻辑出发，不难看出，其效率伦理标准正是建立在人性的特定需要求之上，而政府为了增进公众利益而追求效率，实际上是对公众基本人性需求的反映，因此，对效率的追求就成为政府公共行政的必然要求。因此，有必要对功利主义效率伦理的人性基础做一简单考察。
4.1.1人的本性是趋乐避苦
政府应该做什么的问题，不是某些人主观臆断的结果，而是取决于对人性作怎样的假设，取决于如何理解政府服务对象的需要。功利主义目的论从“趋乐避苦”的人性出发，认为快乐和幸福是每一个公民追求的人生目的，政府管理的“目的”应该是增进全社会每一个人的快乐和幸福，这也是行政活动的伦理目标。这种快乐和幸福就是“功利”，功利主义目的论从个人快乐到全社会快乐的推论方式是：通过证明快乐或幸福是人人渴望的目的，进而推论出快乐或幸福也是政府行为的最高目标，以此解释公共行政道德合理性的伦理基础。
那么，什么是功利主义的人性论呢？边沁将人的性情定义为“是一种为论说便利而作的虚构，目的在于表示据设想长存于一个人心理构造中的东西：在这样那样的情况下，他在心中受这样那样的动机影响，去从事一项在他看来具有某种倾向的行动”。他认为人性是功利的，即趋乐避苦。1789年，边沁在《道德与立法原理绪论》中称发现了一条重要的规律，即趋乐避苦的普遍人性规律。任何个人和社会都无法摆脱这一规律的制约。在他看来：“自然把人类置于两位主公——快乐和痛苦——的主宰之下。只有它们才指示我们应当干什么，决定我们将要干什么。是非标准，因果联系，俱由其定夺。凡我们所行、所言、所思，无不由其支配：我们所能做的力图挣脱被支配地位的每项努力，都只会昭示和肯定这一点。一个人在口头上可以声称绝不再受其主宰，但实际上他将照旧每时每刻对其俯首称臣”。在此基础上，边沁说明了什么是功利原理，“功利原理是指这样的原理：它按照看来势必增大或减小利益有关者之幸福的倾向，亦即促进或妨碍此种幸福的倾向，来赞成或非难任何一项行动。我说的是无论什么行动，因而不仅是私人的每项行动，而且是政府的每项措施”。这表明，边沁所说的人性特征，不仅涉及个人的行为趋向，而且也关乎政府的行为目标。政府公共行政活动的效率目标深植于这种普遍的人性之中。
他还说过：“任何法律的后果，或任何成为法律的对象的行为的后果（也就是人们唯一感兴趣的后果），除了痛苦与快乐之外，又有什么呢？它们可以通过痛苦与快乐这种字眼表达出来：至少我们可以希望，快乐与痛苦的含义是无需求教于律师人们就能懂得的。”趋乐避苦的人性规律是边沁的功利主义目的论的基本出发点，也是个人与政府行为的动机与目的。人们在这种规律的支配下，根据利弊得失决定自己的行为，追求的最终目的必定是功利。所谓功利是“指一种外物给当事者求福避祸的那种特性，由于这种特性，该外物就趋于产生福泽、利益、快乐、善或幸福……或者防止对利益攸关的当事者的祸患：痛苦、恶或不幸……”简言之，功利就是客观事物给人带来的幸福和快乐，或者使人消灾免祸的那种特征。这里所谓的功利、快乐、幸福等，实际上是同一个层次的概念，在边沁那里各个概念之间的含义相互贯通，可以互换。
4.1.2数量的快乐
为了说明人性的具体内容，边沁具体论述了什么是快乐和幸福。边沁认为，快乐不是单一的，而是具有不同的种类。按照他的区分，这些快乐可以分为感官的快乐、获得或拥有财富的快乐、技艺的快乐、和睦的快乐、荣誉的快乐、权力的快乐、虔敬的快乐、行善的快乐、恶意的快乐、回忆的快乐、想象的快乐、期望的快乐、联想的快乐、松懈的快乐等14种。他又把痛苦归纳为穷困的痛苦、笨拙的痛苦、仇恨的痛苦、感官的痛苦、不和的痛苦、耻辱的痛苦、虔敬的痛苦、想象的痛苦、期望的痛苦等12种。这些快乐或痛苦没有质的区别，只有数量的差异，是可以相互通约的。因此，快乐和痛苦的差别只能以用数量来表示，快乐和痛苦的大小可以用数学方法来计算。
对立法者来说，明确求乐避苦的目标，需要了解苦乐的价值，他们的主要任务是对苦乐进行数量评估。边沁认为，这种计算的标准可以概括为七个方面：1）强度（its intensity）；2）持久性（its duration）；3）确定性或不确定性（its certainty or uncertainty）；4）迫近性或遥远性（its propinquity or remoteness）；5）继生性（its fecundity）；6）纯度（its purity）；7）范围（its extent），也就是苦或乐扩展所及的人数，或者换句话说，受苦乐影响的人数多少。对个人来说，这样的计算方法意味着竭力避免痛苦，增进个人快乐；对社会和政府来说，则应该尽力扩展快乐，减轻公众痛苦。通过计算，既可以衡量政府行为的价值大小，也可以判断立法行为的价值。边沁认为，这种方法可以避免以往国家与政府学说中的各种理论虚构。
如此理解快乐，把快乐作为政府行为目的之基础，功利原则必然承认人类受苦乐感觉的统治，倡导追求这种功利和幸福的行为。这种功利原则是指“当我们对任何一种行为予以赞成或不赞成的时候，我们是看该行为是增多还是减少当事者的幸福；换句话说，就是看该行为增进或者违反当事者的幸福为准”。这里所说“行为”具有普遍性特征，不仅包括“个人的每一个行为，而且也包括政府的每一种设施”。功利原则对人类所有行为都可以进行“赞成或不赞成的”的评价，包括个人的和政府的。从功利原则的这一界定可以看出，该原则不仅是个人的行为原则，同时也是政府行为的伦理标准。它追求的目标不仅是个人利益，而且也包括社会的共同利益。换言之，个人追求利益的行为与政府行为所维护的利益具有某种必然的关系，边沁认为两者是相通的，共同利益是个人利益集合而成的。
可问题在于，一旦个人利益与社会利益发生冲突，应该如何解决这种冲突？边沁试图把社会还原为个人，以消除这一困境。他认为，社会是由个别的人组成的，是一个想象的团体，社会利益是个人利益的总和。因此，要认识什么是社会利益，关键要弄清个人利益的含义。在边沁看来，个人利益就在于增加其快乐之总和，或减少其痛苦之总和。按照这个逻辑，每个人只要都能够追求和实现个人的最大利益，整个社会就实现了利益的最大化。可是，如果进一步追问，个人利益的“总和”是否等于社会利益的“总和”？既然快乐只有量的区别，那么，当政府决策为了大多数人的利益而牺牲少数人的利益时，如何证明这种“牺牲”的道德正当性？从边沁关于快乐的量的推论逻辑中，无法得到令人满意的答案。难怪边沁同时代的思想家指责这种重数量的功利主义是“猪的主义”。
4.1.3仅仅数量的快乐是不够的
为了回答边沁留下的问题，也为了回应同时代思想家对功利主义的批评，密尔继承边沁的理论，修正边沁功利主义论证中的矛盾，进一步完善了功利主义的理论体系。他从边沁的快乐论入手，对功利主义理论进行全面修正。他和边沁最大的区别之一，就在于他提出快乐不仅有数量的区分，也有质的不同。他严厉批评边沁的快乐计算法，指出仅仅从数量上考察快乐是“荒谬的”。照密尔的意思，存在着两种不同的快乐，一是肉体的物质享乐，二是精神享乐，后者较之前者更高尚。快乐除了数量的区别之外，还有质的高下，他的一句名言是：“做一个不满足的人比做一个满足的猪好；做一个不满足的苏格拉底比做一个满足的傻子好”。
如何证明快乐有质的区别呢？密尔从两个层面论证：第一，逻辑层面的证明。一切事物都有量和质两个范畴，快乐亦然。“我们估计一切其他东西的价值的时候，都把品质与分量同加考虑，信念以为快乐只按分量估价，这就未免荒谬了”。快乐不但有量的差别，而且也有质的差别，“这个事实是与功利主义十分符合的”。应该看到，人对于快乐和痛苦的感受存在着“如此众多的不同”。快乐可以是物质状态的，也可以是精神状态的，边沁的问题在于不了解“某些种类的快乐比其他种类更惬意可贵”。第二，经验层面的证明。精神的快乐如何与物质的快乐相比较呢？密尔认为，只要诉诸经验，就能证明何者更优。享受过两种快乐的人都会感受到，自己对精神快乐更为偏好。“对于两件快乐都具有经验的人，或几乎是都具有经验的人，都断然宁愿不顾任何道德义务而择其中之一，那么，那所择取的一个，就是更为可欲求的快乐”。更可欲求的快乐，便是更高的快乐。在密尔看来，“极少数的人肯因为约定给他尽量享受兽类的快乐而答应变成任何种比人下等的动物；没有心地明白的人肯答应变成傻子，没有受过教育的肯变成无知识，没有有感情有良心的人肯变成自私的卑鄙的人；就是能够说服他们使他们相信傻子、无知识者并流氓对于自己的境遇比他们对于自己的境遇觉得更满意，他们也不情愿变换”。这段话暗含着一个道理，即人们对快乐的理解受文化教育程度的影响，没有教养或教养不高的人，只能感受低等的快乐，对他们来说这已经足够了。但这段话还蕴含着一个问题，即有教养的人对快乐的感觉真有没有差异？如果有，如何判断哪种快乐的质更高呢？密尔将判断标准诉诸于大多数人的感觉：“假如那些人之中意见也有不同，那么我们就不得不承认他们大多数人的判断是最后的定案”。
如果按照功利主义的标准，任何事物的好坏最后的标准是快乐与痛苦，那么，又如何在质和量两个标准之间进行取舍呢？密尔必须解释为什么某些快乐更高尚，例如，按照密尔的理解，理智的、情感的、和道德情操的快乐比感官的快乐有更高价值，在他看来，“这是一件毫无疑问的事实”。按理说，如此确定的结论，密尔一定会设计出高于边沁的论证。但他的解释是：
“我们不得不承认一般功用主义的著作家都说精神的快乐所以高于肉体的快乐主要在于前者更永久、更稳当、更不花钱”。这里，密尔告诉我们，精神快乐优于物质的快乐，正是因为前者在时间上、稳定性上、甚至经济代价上，都比后者更优。这样论证更“优”的快乐，证明的仍然是“数量上多数”或数量上的“优”，而不是直接论证质的优越性。的确，密尔并没有提出更多的证明。这使他对快乐的论证陷入自相矛盾，他批评边沁的数量快乐论，提出精神快乐论，但最终无法有说服力地证明精神快乐高于物质快乐的理由，相反，甚至也陷入数量快乐的证明逻辑。
尽管密尔的快乐论没有从根本上解答精神快乐何以高尚的问题，但不等于他的理论没有创新。他明确区别了物质的和精神的快乐，这本身是对功利主义理论的重大贡献，特别是，他提出两种快乐之间的关系，主张质的快乐高于量的快乐，明显纠正了边沁的缺陷，尽管他与边沁遵循了相似的论证轨迹，但不影响这种区分本身的价值。正是这种区分，扩展了个人利益的范围与政府行为的目标。根据快乐的区分，政府和行政人员的责任不仅在于增进物质利益、增加全社会范围内的功利“总量”，而且还必须引导人们追求更高层次的精神快乐，包括美德的、审美的、知识的快乐，这使政府行为的合理性证明获得了更广阔的背景，并修正了边沁关于个人利益与社会利益关系的观点。
