从公共管理伦理的理论构建进程不难看出，行政伦理与行政管理是沿着既密切相关又相互分离的轨迹发展的。换言之，公共行政管理学是一个决策和执行的“事实领域”，伦理学是一个哲理和道德的“价值领域”。在西方的理论传统中，这是两个长期割裂的领域，各自拥有不同的实践范围，具有不同的思维方式与研究方法。行政伦理的思维方式具有价值领域的特征，与科学思维方式截然不同。与此相关，学者们通常用理性规范的研究方法探讨公共行政伦理问题，或者说契约论成为行政伦理经典的研究方法。
然而，随着公共行政管理的发展，行政伦理问题的多元性特征日益突显，研究方法也随之拓展，实证主义与后实证主义成为研究行政伦理问题的有效方法。据此，本章将对思维方式与研究方法作一探讨。
3.1存在于价值领域的行政伦理
与政府公共管理中的一般问题不是，政府公共管理伦理作为典型的价值领域，经历了与事实领域的思维方式逐渐分离的过程。从近代思想家最初对两者的区分，进而将两者割裂开来，直至20世纪初期将规范伦理与科学伦理作区分，作为价值领域的行政伦理才形成了独特的思维方式。
3.1.1“实然”与“应然”
作为一种理论方法与思潮，“事实领域”与“价值领域”的分离始于20世纪初。而思想家有意识地思考两个领域的区分，则可以追溯到17世纪英国哲学家大卫·休谟。在《人性论》中，他探讨了人类理性能否发现善恶的问题，即“行为的罪恶或道德上丑恶还是被理证的理性所发现的呢？还是被一种内心感觉、通过反省那样一种行为时自然地发生的某种情绪、所感到的呢”？休谟提出这一问题，表明他事实上已经意识到人类思维中存在着不同的判断方式，他指出，我们一向所崇尚的科学理性思维存在着局限性，它可以回答有关客观事实的问题，却无法对价值问题作出评判。他通过小树杀死母树的例子展开论述：
让我们假设，那棵树落下一颗种子，在它下面生出一棵树苗来，那棵树苗逐渐成长，终于长过了母树，将它毁灭；那么我就问，在这个例子中是否缺乏危害父母或忘恩负义行为中所发现的任何一种关系呢？老树不是幼树存在的原因么？幼树岂不是老树的毁灭的原因、正如一个儿子杀死他的父母一样吗？如果仅仅回答说，这里缺乏选择或意志，那是不够的。因为在杀害父母的情形下，意志并不产生任何不同的关系，而只是那种行为所由发生的原因，因此，它产生的关系是和橡树或榆树方面由其他原则所发生的关系是相同的。决定一个人杀害父母的是意志或选择；决定一棵橡树幼苗毁灭它所由以生长的老树的是物质和运动的规律。因此在这里，同样的关系具有不同的原因，但是那些关系仍然是同一的：这些关系的发现在两种情形下既然并不都伴有不道德的概念，所以结果就是，那种概念并不发生于那样一种发现。
让我们从两个不同的“视域”思考这一例子。首先从客观事实与客观关系方面考察。幼树与母树的关系以及幼树杀死母树，儿子与父母的关系以及儿子杀死父母，都属客观关系与客观事实，两者是完全一样的。再从价值关系方面考察。如果问，幼树杀死母树是否不道德？或儿子杀死父母是否不道德？我们的回答却是不一样的。我们不会对幼树杀死母树表示谴责，但会认为儿子杀死父母是大逆不道的。因为我们会论证说，人类的行为由意志选择，或者说是有意识地做的，我们应该对自己的行为负道德责任，而幼树杀害母树只是自然界的生命规律使然，树苗没有理性与意志，自然无法对自己的“行为”负责任，人类也没有必要对此进行评价。的确，我们不会认为动物、植物与人类一样，否则，就等于是说，道德的善恶存在于客观的事实与关系中，在理性认识能够觉察善恶之前，善恶已经存在了，善恶是脱离人的感觉而存在的，道德的本质就存在于这种客观关系之中。如果这一结论可以成立，那么，幼树杀死母树的“行为”就与儿子杀死父母的行为一样了，可以进行道德评价。区别只在于动物和植物缺乏足够的理性能力，因而不能觉察道德善恶罢了，而人类的理性能力足以发现善恶罢了。
可是，我们仍然不会对幼树杀死母树进行道德评价，这又说明，客观事实与客观关系其实与善恶没有必然联系，即使幼树杀死母树，我们也不会认为存在道德问题。但是，当我们面对儿子杀死父母的事实时，态度是截然不同的。我们会愤怒、谴责，并且惩罚这个儿子。人类对幼树杀死母树与儿子杀死父母这两个同样的事实，采取如此不同的两种态度，并且相信这两种态度都是合理的。这就只能说明，善恶与客观事实没有必然联系，也不是理性所能观察到的，它不是作为“科学的对象的任何关系”，也“不在于知性所能发现的任何事实”，或者说，它“并不是理性的一个对像”。休谟进而论证，当说“儿子杀死父母是不道德的”时，我们从这种表达中得到的不是客观知识，而是“情感、动机、意志和思想。这里再没有其他事实”。显然，休谟看到了人类思维的以下特征：当人类对自身行为进行道德善恶评判时，一般是出自内心的某种感觉或情绪，如果没有内心的赞赏性情绪或谴责性情绪，也就不会有善恶感觉。如此看来，善恶是情感的对象，而不是理性认识的对象。“因此，恶和德可以比作声音、颜色、冷和热，依照近代哲学来说，这些都不是对象的性质，而是心中的知觉”。道德宁可说是被人感觉到的，而不是被人认识到的，也不是被判断出来的。这里，客观关系与主观感觉之间出现了裂痕，事实与道德之间也出现分裂。
还可以从推理方式中看出事实与价值的区别。当人们评判某一行为的善恶时，使用的不再是“是”与“不是”等判断词，而是“应该”与“不应该”等连接词。与“应该”和“不应该”联系的判断不是对事实（如幼树与母树的客观关系、幼树杀害母树等）的表达，而是对一种新型的关系，即价值关系的表达。休谟认为道德的来源与科学的来源完全不同，前者来源于主观感觉，道德规则并不是我们理性推理的结果。后者来自于客观事实，依靠理性辨别真伪。由此断定，认识客观事实的方法与把握道德的方法也是不同的，理性只能认识客观事实，道德则表达主体对客观事实的主观感情与感觉。休谟的这一区分，在人类思想史上具有重大意义，他首次发现了“实然”（to be）和“应然”（ought to be）之间的区别，发现我们其实不能从“是不是”直接推论出“该不该”。从此，事实与价值、事实领域与价值领域、事实科学与价值科学之间开始在人类思维中分离。
3.1.2此岸世界与彼岸世界
自从休谟区分事实领域与价值领域之后，西方伦理学研究与科学的区分也逐渐明确起来。进入18世纪后期至19世纪，德国的理性主义哲学将休谟的区分演变为人类物质与精神生活的两个世界：科学的世界与价值的世界。康德便是这种区分的代表，他将现实的与道德的世界区分为“此岸世界”与“彼岸世界”。这两个世界分别属于科学的事实领域与道德的价值领域，两者之间存在着本质的区别，并不存在必然的联系。
康德的伦理思想体系是多元复杂的。他继承了由莱布尼茨哲学奠立的德国理性认识传统，同时又深受牛顿、卢梭的影响。按照康德的说法，牛顿在繁杂而又无序的自然中发现了秩序和规律；而卢梭则在复杂万端的人类中发现了人类的内在本性。正是牛顿的公理帮助康德洞察无垠的星际，探求宇宙的法则，而卢梭的自由思想则帮助他探寻人类心灵的奥秘与自由的规律。因此，他把卢梭称为“另一个牛顿”。
休谟对他的影响则更多的是在哲学与伦理学上。在哲学上，休谟使康德从教条主义的迷梦中惊醒，走出了独断论的束缚。康德自己也“坦率地承认，就是休谟的提示在多年以前首先打破了我教条主义的迷梦，并且在我对思辨哲学的研究上给我指出来一个完全不同的方向”。在伦理学上，休谟不仅向他启示了道德价值论，而且引导他进行一种艰难的事业，即对理性本身进行批判。他认为，这种批判不是对存在、灵魂不朽等问题的探索，而是纯粹理性的二律背反：世界有一个开始，而又没有开始，人有自由而又没有自由等等。于是，康德开始了对理性自身的批判，以消除理性本身的自相矛盾。
很显然，康德从牛顿那里领悟了法则，从卢梭那里理解了自由，而从休谟那里认识了价值的意义。正是这些重要的理论影响，构建出了康德审视人类理性能力的思想体系。实际上，康德给自己的批判性研究提出了两个任务，一是在科学上反对蒙昧主义，论证科学规律的必然性，同时证明人类驾驭自然世界的科学理性能力；二是在道德上反对奴隶主义和功利主义，揭示人类自由意志的普遍必然性，以及人类的道德与信仰能力。为了达到这两个目的，他视伦理学与物理学为同一层次的学科，认为两者都是以普遍必然规律为对象的学科。区别只在于它们是两种不同的规律，一种是万物得以产生与运行的自然规律，另一种是人类的意志给自己行为制定的规律，即自由规律或道德规律。关于自然规律的科学是物理学，而关于自由规律或道德规律的科学则是伦理学。前者是一种自然学说，后者是一种道德学说。
不难看出，康德视自然规律与自由规律是对立的，因为现实中自然科学与社会科学之间存在着矛盾。这正是他考察人类理性能力的动因。通过对人类理性能力的批判，得出的结论是两个领域、两个世界的区分。一个是感性世界（科学），另一个是智性世界（道德）。一个科学领域，一个价值领域。
与卢梭和休谟相似的是，康德也认为科学本身（知识）不能使人为善（道德），道德的根源与科学无关，但他不像卢梭那样认为道德源自于人的自然本性，而是根植于是人的先天自由意志或善良意志。他明确提出，“以道德哲学高出于理性所有一切其他职务，故古人之所谓哲学家，常特指道德家而言；即在今日，吾人由某种比拟，称‘以理性自制之人’为哲学家，固不问其知识浅狭也”。
把两者截然分开的目的正是要对人的理性作出两重世界的安排。自然世界是人类的科学理性可以把握的领域，“纯粹理性”通过科学知识把握客观世界，而“实践理性”则通过信仰调控人类的道德世界。康德区分两者的目的是论证道德的纯洁、高尚和责任的严肃、神圣。在他看来，如果没有一个区别于自然规律的自由规律，那么人类作为自然的一部分，就是一架机器，永远受自然的主宰，成为自然必然性的奴隶。他说：“两样东西，我对它们越是坚持不断的思考，越是以更新更大的讶异和敬畏充满了我的心灵，这就是在我头上星斗森罗的天空，和在我胸中的道德规律”。
这两个世界的规律对人类的意义是不一样的。自然世界赋予人类生命，但消灭了人类的重要性，因为自然生命与自然世界最终都会回归于它的起点，甚至归于虚无。道德世界却相反，道德规律向我们展示的是一个独立于自然和动物的世界，甚至是独立于整个感性世界的领域。道德规律告诉人们，人类的生存价值可以无限地提升，其行为不受有限的条件制约，人的“善良意志”可以使人遵循道德规律，通过道德信仰的力量，超越自我的物质欲望与私利，使意志尊重道德责任的召唤。人类正是在这种超越自然科学的认识能力中，达到区别于自然与动物的高尚本质。
重要的在于，康德区别了把握道德规律与自然规律的认识方法与途径。
他认为，道德规律不能直接规定人的行为，而是必须通过人类的意识、认识、表象、观念才能规定其行为，人类的道德意识与观点不是根据科学知识得来的，而是通过信仰获得的。比如，关于神、自由和永生这三个“理性的理念”，纯粹理性虽然让我们形成这些理念，但它却不能证明这些理念的实在性。
这些理念的重要意义是实践上的，即与道德关联着的。康德在《实践理性批判》中认为，道德规律要求正义，这种德性的要求只有通过“天愿”得以保证，即承认神的存在和来世，在信仰的自由世界中，保证神圣道德的行使。
正是在这个意义上，康德将道德的神圣性与功利主义或任何利己目的区别开来，使之成为不掺杂任何现实世界的神圣领域，而主宰这个神圣世界的不是神，而是具有理性的人类。至此，从休谟开始区分事实与价值，康德已经将两个领域演绎成为由人类两种不同的理性所掌控的两个世界：此岸世界与彼岸世界，从而将科学思维与价值思维进行了更为严格的区分。
