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第7章 导论(3)

有关政府间关系的研究文献十分丰富,主要集中在政府间财政研究、政府间调控研究、政府间结构研究、政府间政治研究、政府间沟通研究、政府间管理研究等领域。

其中有代表性的有:

《理解政府间关系》(Deil S.Wright,UnderstandingInter governmental Relations,ISed.,Belmont,CA:Duxbury,1978);

《改革:政府间关系》(Brosio,Giorgio,“Reform:Intergovernmental Relations”,International Journal of Public Administration,23(213):345-365,2000);

《权力下放后的政府间关系:威尔士的国会》(Martin Laffin,Alys Thomas and Adrian Webb,“Intergovenmental Relations after Devolution:The National Assembly for Wales”,Political Quarterly,Apr.‐Jun.2000,Vo1.71Issue 2);

《加拿大联邦主义与政府间关系的新近倾向:给英国的教训》(Richard Simeon,“Recent Trends in Federalism and Intergovernmental Relations in Canada:Lessons for the UK”,Round Table,Apr.2000,Vo1.354Issue 1);

《政府间关系:战略政策制定中确保信息沟通的合作》(Hendy Peter,“Intergovernmental Relations:Ensuring Informed Cooperation in Strategic Policy Development ”,Australian Journal of PublicA dministration,Mar.1996,Vo1.55Issue 1);

《公共部门改革,政府间关系与澳大利亚联邦主义的未来》(Martin Painter,“Public Sector Reform,Intergovernmental Relations and the Future of Australian Federalism ”,Australian Journal of Public Administration,Sep. 1998,Vo1.57Issue 3);

《克林顿的教育政策与20世纪90年代的政府间关系》(SusanH.Furman,“Clinton"s Education Policy and Intergovernmental Relations in the1990s”,The Journal of Federalism 24,Summer 1994);

《政府间关系与加利福尼亚的净化空气政策》(Sheldon Kamieniechi and Michael R.Ferrall,“Intergovernmental Relations and Clean‐Air Policy in Southern California”,The Journal of Federalism21,Summer 1991);

《政府间关系与支持联合的构架:丹佛水政治的联邦主义运作》(BrianA. Ellison,“Intergovernmental Relations and the Advocacy Coalition Framework:the Operation of Federalism in Denver Water Politics”,Publius,Philadephia,Fall 1998);

《朝向联邦民主的西班牙:政府间关系审视》(Robert Agranoff,Juan Antonio Ramos Gallarin,“Toward Federal Democracy in Spain:an Examination of Intergovernmental Relations”,Publius,Philadelphia,Fall1997);等等。

在西方学者看来,财政关系是政府间关系的核心问题,他们十分注重对政府间财政状况的研究,核心问题是各级政府间的征税比例、上下级政府间的拨款方式以及上级政府对下级政府的财政控制程度。

许多学者运用多学科的理论和研究方法,形成了诸如二元政体论的行政权威、组织理论的权力依赖、理性选择分析和国家理论的社会管制等分析模式,甚至有学者通过委托代理人模式来分析政府成员之间的集权和分权的程度、政府间竞争与合作程度、专业技术官僚的价值趋向和市民需要之间的关系、在处理不同事务时成员之间的统一和分散,等等。西方学者并且在对各国实践进行考察的基础上,将不同时期的政府间关系概括成拉焦尔模式、赖特模式、罗斯构想、松村岐夫模式和罗茨模式等若干类型的模式。

在国外理论界对中国的政府间关系,尤其是中央与地方关系,从经济的角度给予了很多关注,最具影响力的是以下两个理论命题。第一个理论是Vivienne Shue 提出的。她认为,中国的基层政府组织像是一个蜂窝式(cellular)的结构,每个乡村都是一个小而全、相对自给自足的单位,横向联系很少,而主要在垂直方向上与上级政府发生联系。该理论强调了在一个看似高度中央集权的体制下,中国地方政府呈现出明显的相对独立的“地方主义”倾向。第二个有影响力的理论概括是钱颖一和许成钢提出的关于计划体制下中国经济的“M 型结构”假说。该理论认为,改革开放前,中国的计划经济采用的是一种M 型结构,存在着结构和功能类似的多层次和多地区的管理结构,即所谓的“块块经济”,各个省区之间经济上相对独立,每一个省区都试图建立相对完备和独立的工业体系,变成一个相对自给自足的经济单元。改革开放之后,中国政府间关系在传统的蜂窝式结构和M型结构的基础上进一步加强了地方分权力度和广度。以钱颖一、Weingast为代表的经济学家提出了着名的“中国特色的财政联邦主义”理论。

该理论认为,改革开放以来,中央向地方政府的行政性分权和以财政包干制为特征的财政分权是中国高速经济增长的制度基础。经济管理权限和财权的下放促进了地区之间的要素竞争,而竞争导致了地方政府对于国有企业预算约束的硬化。

二、国内政府间关系研究现状

在国内,政府间关系的研究在近十几年来才得到应有的重视。学术界围绕着政府间关系的内涵与外延、背景与趋势、历史与现状、模式与动力等问题进行了富有成效的研究,相关的研究成果日渐丰富。经初步梳理和归纳,主要有以下几大方面:

一是政府间关系的内涵和理论体系的研究。政府间关系作为一个相对独立的研究课题,其概念的提出始于1998年林尚立所着的《国内政府间关系》,该书是国内最早对政府间关系进行系统、全面研究的一本专着。他不仅构建了政府间关系的一般理论基础,考察了主要西方国家政府间关系的演变过程与发展的总体特征,而且对中国政府间关系的历史选择、传统模式、改革实践与总体发展进行了详尽、系统的分析,为国内政府间关系的进一步研究奠定了良好的基础。

在政府间关系的横向与纵向脉络中,林尚立认为纵向关系尤其是中央政府与地方政府之间的关系始终是政府间关系的中轴,“在任何一个国家,中央与地方关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。因为中央与地方关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式,从而也就决定了地方政府体系内部各级政府之间的关系,决定了地方政府之间的关系。”谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》(2000)一文,将“Intergovernmental Relations”定义为“府际关系”,他认为,府际关系即政府之间的关系,它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。与林尚立不同,谢庆奎认为政府部门是“府际关系”十分重要的主体,因而将部门之间的关系直接纳入了研究的范围。在政府之间垂直和水平上的纵横交错关系中,谢庆奎认为“府际关系”在改革前后“发生了很大的变化,由单一性走向多样性,由垂直联系为主发展为横向联系为主”,指出,“由于利益的驱动以及地区之间的差距和发展的不平衡性,地方政府之间、地区政府之间以及政府部门之间的横向联系蓬勃展开,西北集团、西南集团、华南-西南集团、上海经济区以及几个政府之间、企业之间的协商和合作正在加强。”杨宏山的《府际关系论》(2005)是近年这一领域又一较为系统、全面的研究成果,该书详细分析了府际关系的基本模式,探讨了中国府际关系的制度创新,总结了全球视野中的府际关系演进和变迁规律。

20世纪90年代以来,台湾政治学界也开始重视政府间关系的理论和实务研究。

暨南国际大学还成立了“府际关系研究中心”,专门研究台湾政治经济变迁背景下各级政府的角度调整、府际关系运作及政府与民间的互动。

二是中央与地方关系研究。这是目前国内政府间关系研究中成果最丰富、研究最深入、视野最开阔的领域,政治学、行政学、法学、经济学、历史学等学科的学者主要围绕着中央集权与地方分权的变迁,特别是如何强化中央权威与合理调整中央与地方关系进行了富有成效的探讨。如薄贵利的《集权分权与国家兴衰》(经济科学出版社,2001)以及相关论文,从现代化进程探讨了集权分权的国家战略抉择。熊文钊的《大国地方:中国中央与地方关系宪政研究》(北京大学出版社,2005),对中央与地方关系的结构模式、中央与地方的权限划分机制进行了宪政结构分析。辛向阳的《大国诸侯——中国中央与地方关系之结》(中国社会科学出版社,1996),从历史的角度分析和解读中央与地方关系。也有不少成果从研究国家结构形式入手,探讨了单一制国家与联邦制国家的联系与区别。

张志红的《当代中国政府间纵向关系研究》(2005)一书则运用政府间纵向关系这一新颖的分析框架,围绕着中央与地方关系,从政府职责与政府层级结构、政府机构相结合的视角进行了较为系统的分析。另外,需要指出的是,1994年中国推行分税制改革之后,学界出现了大量从财政关系角度研究中央与地方关系的论着,有代表性的如王绍光的《分权的底线》(中国计划出版社,1997)、胡书东的《经济发展中的中央与地方关系:中国财政制度变迁研究》(上海人民出版社,2001)等,在理论界和决策层产生了较大的影响。

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