硬化地方政府的预算约束需要两个基本的前提：一是各级地方政府能够通过正式的预算安排获得必要的财政收入；二是地方官员需要对本地选民负责并受其监督。然而，上述两个条件在中国目前的地方政府治理结构中都是不存在的。行政责任的层层下放使中国各级地方政府的财权与事权出现了严重的不对称，基层政府普遍存在财政负担过重的问题，因而都存在通过各种措施尽可能增加财政收入的强烈愿望。而地方人大对地方政府收费、借款又没有形成有效的监督和制约，因而造成了当前中国地方财政的预算软约束问题。当前中国地方政府的预算软约束最集中地体现在五个方面：一是通过不规范的收费、摊派、罚款获取了大量财政收入；二是向金融机构和企业大规模借款；三是在财政资金入不敷出的时期向企业预征未来年度税费；四是通过拖欠工程款、征地补偿费、教师工资的形式大量负债；五是为本地企业提供担保或变相担保。
实际上不仅经济欠发达、财力不足地区的地方政府存在预算软约束的问题，经济发达、财政实力较强地区的地方政府也存在极为严重的预算软约束现象，两者的区别仅仅是负债的来源和用途有所不同。在经济发达地区的浙江，地方政府性债务仍然十分突出。2005年底，浙江全省政府性债务负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）达到13.8%；债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）达到87.3%；偿债率（年度还本付息与当年可支配财力的比例）达到25%。其中负债率和偿债率都超过了10%和15%的风险预警指标。有的地方债务规模扩张明显过快，负债问题已十分突出：有34个市县的负债率超过警戒线，最高的负债率超过40%；有21个市县的债务率超过警戒线，最高的债务率超过300%；有31个市县的偿债率超过警戒线，最高的偿债率超过100%。不少地方债务规模过大，负担过重。这直接导致了基层地方政府日益严重的治理能力危机和社会信任危机。
财权的困难直接导致了基层政府公共服务供给能力的不足，进一步拉大了城乡发展差距。即使在我国县域经济最为发达、城乡发展最为均衡并且是实行省管县财政体制的浙江省，其市县之间人均财政支出的差距也非常大。2006年，浙江全省11个设区市市区的预算内人均财政支出为4756元，是58个县市预算内人均财政支出的2.5倍，换言之，县市预算内人均财政支出只有设区市的40%。同时，事权向下级政府层层推诿的另一个后果是地方公共产品的分散化和小型化。在中国很多省区，医疗、养老、失业和城镇低保等具有社会再分配性质的公共政策只能在区县一级实现统筹，这不仅严重降低了上述社会保障网的抗风险能力，而且也加大了地区差距。
三、地方政府职能错位与中央政府执行力下降
地方政府间的权力结构在一定程度上锁定了地方政府的职能，由此也导致了一系列负面效应。与人大和相关法律规定的地方政府职能相比较，上级政府对下级政府的行政支配关系在政府实际运作过程中显得更为重要，因此，向上级政府显示政绩就成为地方政府职能选择的主要落脚点。一般说来，在地方政府所承担的各项职责中，促进经济快速增长最具政绩显示功能。一方面，在以经济建设为中心的大背景下，经济快速增长很自然地成了衡量各地方政府业绩的关键性依据；另一方面，总体说来，经济增长也有利于地方政府在其他方面的政绩显示。因为经济快速增长必将提高地方政府的财政收入，从而为地方政府开展文教事业、社会治安、美化城市环境等提供财力保障。因此，地方政府向上显示政绩的行为倾向最终必然表现为经济增长至上的行为倾向。
地方政府普遍把促进本地区的经济增长作为工作的重中之重，对其他事项则难以给予足够的重视。这种行为倾向必然产生两个后果：一是政府职能错位，即本来应该由市场解决的问题，政府却积极介入和干预，而需要政府解决的公共教育、公共卫生保健等投入却严重不足。一些政府部门为了减轻财政压力甚至鼓励或变相鼓励公共教育、公共卫生等部门的各种创收行为，致使公共教育与公共医疗等领域乱收费现象十分严重。二是一旦其他公共服务职能与经济增长发生冲突时，地方政府往往做出一些为经济增长让路的行为选择。这就形成了中央与地方以及上下级政府在许多公共政策方面的非合作博弈，并直接影响了公共政策的有效执行。由于上下级地方政府之间行政体制具有明显的同构性，它们面临着基本相同的制度环境和考核方式，因此各级地方政府官员表现出类似的目标追求和行为方式，在面对中央政府不利于地方经济增长的宏观政策时，通常表现出共同的利益取向。
“在现行行政体制中，这种‘向上负责’制度、动员预算外资源行为的合法性和社会期待，一旦与上级政府官员的类似激励机制相结合，便产生了稳定而强大的组织保护屏障，大大削弱了组织设计上所预期的自上而下的制度性约束机制。”例如，近年来中央政府的土地管理与耕地保护政策就遭遇了地方政府的非合作博弈。为了实现土地资源的可持续利用和维护粮食安全，中央政府制定了包括耕地总量动态平衡目标管理、土地用途管制等内容的法律法规体系。仅从有关法律法规的条文看，中国已经建立起了世界上最严格的耕地保护制度，然而却没有达到预期的效果。1997-2004年全国耕地面积减少了5.7%，净减少规模达1.1亿余万亩，年均非农建设占用耕地规模高达275.9万亩。目前，中国有644个城市的城镇居民的人均用地已经达到133平方米，超过国家规定高限的33%，比世界平均84平方米高出近60%。根据2003年下半年开始的清理开发区工作的有关调查，全国共有各类开发区6015个，规划面积达3.54万平方公里，约相当于整个台湾省的总面积，圈占的土地40%以上处于闲置状态。当然，这种问题并不仅仅出现在土地管理与耕地保护方面，环境保护、控制低水平重复建设、抑制投资过热、消除地方保护主义等领域的公共管理法律法规和有关政策，也都因地方政府的非合作博弈而降低了中央政府的执行力。
因此，中国地方政府的职能定位必须从政府间的权力配置与面临的治理环境去考察。改革开放以来，地方政府的角色从完全的中央政府被动执行者到以主动追求区域经济增长为核心目标的发展型政府的转型，其内在的制度动力在于政府间权力结构的变迁。然而，由于前一轮权力结构变革并没有从法律和制度层面上规范政府间的权力配置，使得地方政府的责权利不匹配的现象日趋严重，直接影响到了地方政府的全面履行职能。事实上，自分权改革以来，中央和地方的管理权限的划分一直处于调整和变动之中。比如自20世纪90年代中期以来中国陆续将许多原来的“块管”权力变成了“条管”，如工商、质量监督、税收、土地管理等，银行也实现了跨越行政区的大区管理模式。这种权力调整以后还会继续下去。在财政分权方面，情况也很类似。财政包干在1994年之后变成了分税制，财税利益在中央和地方间的分配发生了重大变化，中央财税收入的比重大幅度上升。而即使在分税制改革之前，财政包干的合同也经常被中央事后调整，出现“鞭打快牛”的现象。因此，在当前的形势下，各级政府要从发展型政府向公共服务型政府转变，更好地履行公共服务职能，必须进行新一轮的行政管理体制改革，在科学划分各级政府的责任和职能的基础上，合理配置政府间的权力并将其制度化、法律化，实现责权利相一致。
第二节 国内外研究现状
政府层级间关系是政府间关系（Intergovernmental Relations）研究的重要内容。在国外，政府间关系一直是公共行政与公共政策领域的重要研究课题，在相关外文文献中是一个出现频率较高的词汇。
一、国外政府间关系研究的概况
随着20世纪80年代所兴起的世界性政府改革浪潮，政府间关系的调整和变迁成为一个不可逆转的趋势。在此过程中，西方政府间关系研究的理论对改革起到了重要的指导作用，并且构成了公共行政与公共政策领域中一个不可或缺的体系。与政府间关系演变相呼应，政府间关系的研究也经历了一个发展的20世纪60年代，随着政府管理实践的发展，西方学者逐渐意识到政府间管理问题的重要性，美国学者安德森首次提出“政府间关系”这一概念，不过，他是从政府公职人员之间的人际关系和人的行为的角度来看待政府间关系的。
20世纪80年代之前，西方学术界对政府间关系的研究主要关注的是中央与地方的关系；20世纪80年代以后，西方国家政府间关系的实践出现了许多新情况，这大大拓展了理论研究的视野，政府间关系的研究趋于系统化，研究的范式出现了一种新的动向，即从关注宪政规范转而关注动态运作。正如加拿大着名政治学教授戴维·卡梅伦所言：“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明，部门之间水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显而易见过时了。不仅在经典联邦国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可唤作‘多方治理’的政府间活动越来越重要了。”目前西方政府间关系已经发展到了“府际管理”阶段，这是关于协调与管理政府间关系的一种新型治理模式。
