当前省、市、县政府间关系出现种种矛盾和冲突，其深层次原因在于各级政府职能转变滞后于经济社会发展。从地级市的形成和定位来看，目前的地级市在法律上没有名分，在财政上过多抽取各县资源集中于城区建设，弊端多多，因而，弱化以至废除地级市，乃是各界的共识。但值得我们深思的是，宪法上根本没有位置的地级市却顽强地演化为一级行政管理实体，这说明了在目前的政府架构中存在着一股强大的力量，这种力量要求在省与县之间必须设立一个中间行政管理实体，从而支持着地级市的存在。如果不能够有效地弱化这股支持力量，改革是无法顺利推进的，即使有所推进，也难保不会走回头路。而支撑地级市存在的这种力量来自现行政府间关系下，过于宽泛的政府职能边界。
中国的政府间关系是按照自上而下的原则构造的，包括省在内的各级政府都是上级政府为了便于进行自上而下的资源动员与行政管理而设立的。下级政府的主要工作就是执行上级政府的法律和政策，其所获得的资源也主要用于这一目的；而上级政府对下级政府的控制力是有限度的，且依上级政府控制下级政府的事务之多寡而有所不同。如果上级政府感觉其对基层社会控制能力不足时，就自然倾向于设立自己的派出机构，分担自己的控制权。因此，明清时代就有“道”这一级行政辖区，20世纪50年代以后也自然地有行署、地级市这一建制。在省管理基层的很多事务的情况下，直接领导县则超出省政府的控制能力，因此，省就必须设立派出机构。而这种派出机构很自然地具有永久化的趋向，在90年代强化行政对经济活动的控制的背景下，就逐步变成正规的地级市建制。
可见，在省政府对县政府的管理权力并无实质性变化的前提下，如果彻底废除地级市，那么，随着省直接管理县的大规模铺开，省政府很快就会发现，由省直接管理县，乃是一种超出自己能力的制度安排。因此，省、市、县政府间关系的调整，关键不是多设一个层级还是少设一个层级更合理，而是涉及政府职能定位问题，涉及公共事务治理权限在政府与社会、市场之间的合理配置问题。
包括美国、俄罗斯等大国在内的绝大多数国家，地方行政层级仅有二、三级。
但是，这些大国之所以仅靠二、三级行政建制就可以正常运转，其原因在于较高层级政府所管理的事务的范围比较小，大量事务由社会、市场来解决；整个政府体系是自下而上构造的，至少是平行构造的，每一级政府各自独立地承担着一些事务的管理，而不存在十分严格的上下级关系。在地方层面上，全部或部分政府是自治的，下级政府享有十分巨大的自治权，而不是将其主要资源用于执行上级政府布置的工作。在这种情况下，一个州即使同时管辖上百个市，也没有管不过来的难题。从浙江来看，浙江之所以能长期坚持“省管县”的财政体制和持续的“强县扩权”，省级政府职能的合理定位无疑是十分关键的。基于对管制型政府与市场经济、民主政治之间矛盾的体察和认识，浙江政府在改革开放之初就强调了三个非常简单而又非常重要的原则。第一个原则是不能单纯依靠体制内力量，而必须更多依靠体制外的民间力量发展经济和社会，社会的自发秩序比政府的计划秩序更能有效地在微观层面动员并配置好经济和社会发展的资源。第二个原则是政府不能什么都管，什么都管往往什么都管不好，而且还会把企业、公民管死了。因此，政府必须明确自己的无为领域，对企业、公民必须有一定程度的放手和放任。第三个原则是政府要努力为企业和公众提供他们所需要的公共服务。由于对市场经济内在规律的体察和自身功能优势与缺陷的觉察，浙江省政府合理定位好自身的角色，并根据经济社会发展的实际，不断推进政府职能转变和行政管理体制的适应性改革，加快行政审批制度改革，取得了积极成效。
因此，减少行政管理层级和理顺省、市、县政府间关系的前提是减少上级政府管理下级政府事务的权力范围，赋予下级政府更大自治权，以及从根本上收缩政府管理社会、经济事务的权力，形成政府-市场-社会多中心治理的格局。
“多中心”（polycentricism）是以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出来的，该理论在处理国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门之间的关系上提出了新的思路，表明了一种新的理念和制度安排。多中心理论强调公共物品供给结构的多元化，强调公共部门、私人部门和社会组织均可成为公共物品供给者，从而把多元竞争机制引入公共物品供给过程中去，尤其强调民间公共事务的自主治理。具体地说，根据制度分析的观点，在把政府事务等同于公共物品与服务的提供的前提下，单中心意味着只有政府一个决策单位作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管辖的一体化体制。这样的体制必然导致政府职能和政府规模的急剧膨胀，市场和社会组织的发展缺乏足够的空间。与此相对应，多中心则意味着在社会公共事务的管理过程中，打破了政府统包统揽的局面，而是存在着包括中央政府、各级地方政府单位、各种政府派生实体、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多治理主体，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。这种主体多元、方式多样的公共事务管理体制就是多中心体制。
治道变革的基本理念是依托一系列制度安排来实现的。这些制度安排既体现了治理理念的基本价值取向，也将具体贯彻到一整套行为规则体系之中。其核心是政府的职能及其限度、政府与市场的关系、政府与社会的关系。
一、完善市场机制，重塑政府与市场的关系
实践证明，市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具，它能以最快的速度、最低的成本、最简单的形式引导经济主体行为，无论是消费品的分配还是资源的配置，市场机制都能给予较为圆满的解决。而传统的统治观念体现了极为显着的“亲政府”的价值取向（pro‐government values）。这些价值取向认为，市场组织形式存在着重大的弊端，如外部性、垄断、经济波动、公共物品供给不足、收入分配不平等以及贫富差距扩大与贫困等，而“市场失灵”、“市场失败”所造成的这些缺陷只能依靠政府组织运用行政和规制的方式才能得到弥补或修正。“亲政府”的价值取向隐含着一个清晰的判断，即市场的组织形式是不可靠的，它固有的自发性和市场中个体“趋利避害”的自利倾向，可能会导致霍布斯式的前国家的无序状态。而20世纪的两次世界经济危机无疑成为市场缺陷的最有力证明。由此而来的推论就是，为了避免市场缺陷，市场必须将一部分权能让渡给凌驾在它之上的组织，由这个组织体系对市场实施控制、规划和规制，而能够承担起这一职能的组织只能是国家和政府机构。相比之下，治道变革的理念则体现了“反政府”的价值取向（anti‐government values）。在那里，市场组织存在着失败，但政府组织同样存在着失败，而且“政府失败”带来的危害比“市场失败”的问题可能更大。但是，需要指出的是，治道变革的理念没有否认政府组织存在的意义，并不是倡导无政府主义，而是强调政府及其活动的有限性，强调在解决资源配置过程中市场作用的优先性。因此，治道变革的理念主张政府找到管理市场和社会的合理界限，通过多元化的制度和组织结构安排，在市场能够发挥作用和优势的、并能保证外部效应内在化的地方，应首先由市场组织来完成相关的责任。这一思想在当代政府治理变革运动中得到了十分明显的体现。
我国的市场经济脱胎于传统的计划经济。由于市场发育还不很充分，市场体系不完善，经济法律制度不健全，价格机制建设也不成熟，尤其是资源要素配置的市场化程度还比较低，因此政府职能除了弥补市场机制的内在缺陷之外，还必须在消除市场发展障碍、解决市场缺位、创造促进市场发展的条件以及推进市场化改革方面发挥关键性作用，即培育市场成为转型时期政府的一项重要职能。
一是市场主体的培育。政府应依法进行产权保护和界定，以明晰市场主体；政府应清理、废除各种形式的等级制度和特权制度，营造各类市场主体公平竞争的环节，使社会各阶层成员享有平等的自由。就目前而言，民营企业是较完全意义上的市场主体，能否建立一支不断壮大的民营企业队伍，直接关系到市场发育的快慢与成败，为此，政府要着力营造民营经济等非国有经济发展的环境，鼓励民间的投资热情，拓宽投资渠道，保护财产权利，完善有利于民营经济发展壮大的制度政策体系。对于国有企业，政府要改变传统的保护政策，要以国有大企业改制为重点，加快国有经济布局的战略性调整，抓紧一批具有自然垄断和公用事业特点的行业的改革、重组和规制，促使其尽快成为独立的理性的市场竞争主体。二是市场体系的建设。
政府在促进商品市场发展的同时，要重点培育和扶持要素市场的发展和完善，大力促进、改善劳动、资本、技术、信息等市场制度建设，加快资源要素价格的市场形成机制。按照建立统一、开放、公平、竞争的国内市场要求，大力整顿市场秩序，打破地区封锁、部门垄断的局面，促进国内统一大市场的形成。要把发展现货交易与期货交易、有形市场与无形市场结合起来，形成多层次、多种类、多功能的市场体系网络。三是加快国内市场与国际市场的对接。开拓和利用国际市场既能解决国内资源的瓶颈约束，又能推动国内市场的扩大，加速商品和要素市场的发育。政府应充分利用WTO规则，积极地帮助、引导企业开拓和利用国际市场。要加快对不适应经济全球化的涉外体制、法规和政策的调整，促进出口贸易的发展，改善投资环境，吸引外国直接投资，打破国内与国际两个市场相互分割的体制，实现国际接轨。
二、积极培育非政府组织，重塑政府与社会的关系
一个善于治理的高效能政府总是与一个发达、活跃、高质量的第三部门相联系。传统的政府垄断了基础性和非基础性领域的公共事务，但是随着社会的发展和科技进步，社会渐趋复杂化，政府提供公共产品的效能无法充分实现甚至低下。因此，为了解决政府效能低下的问题，政府往往通过缩小职能范围，集中力量做好自己应做的基础性的工作。转变政府职能，不仅要求政府退出某些领域，健全和完善市场体系，而且需要非政府组织成为沟通政府与市场的桥梁。非政府组织，英文Non‐governmental Organization，简称NGO，是指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的社会组织，多用于第三世界国家。非政府组织提供多样化的公共服务，向政府反映公众需求，提出合理意见或建议，影响政府政策制定。它具有组织性、民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能。它又被称作“第三部门”、“非营利部门”、“利他部门”。
第二次世界大战后，随着世界各国民众参与公共事务意识的提高，各种非政府组织纷纷涌现。它作为一种特定的社会组织形态，本来是以克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷为使命而产生的，但在现代社会中，却以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。进入20世纪80年代以后，非政府组织在世界范围发展很快，不论是在全球社会经济发展中，还是对全球事务的影响力，都上升到了一个新的水平。在一些场合，非政府组织已被列为与企业-市场体系和政府-国家体系并列的第三体系，即非政府组织体系。正如全球非政府组织研究的权威学者莱斯特·M．萨拉蒙教授所说：“我们正置身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”
