二、多中心治理与改革实践
从20世纪40年代到80年代中期，“巨人政府”论这一传统改革思路一直在美国学术界占主导地位，但公共选择理论通过大量实证研究，提出了“多中心治理”模式。该理论将政治经济学运用于大都市政府的研究上，主张多中心或多核心的政府体系，这样的治理结构最能回应公民的需求。其论点是将大都市区视为公共市场，容许公民在竞争性的公共服务提供者之间作一选择，该理论立基于在大都市区内若有许多不同的地方政府存在且管辖区彼此重叠，将可通过相互竞争以最有效率、有效能、有回应性地满足公民的需求。一般认为，多中心治理的优点在于：（1）更方便城区政府官员充分了解不同公民团体的偏好；（2）公共官员将尽可能贴近公民以使他们对不同邻里的生存条件给予不同的回应；（3）政府官僚机构尽可能小而便于管理。在规模较大的城区，城市政府的多样性可以提供不同类型的公共服务。它们强调不同的教育、经济、发展、犯罪控制和娱乐形式。如果把政府比作市场，个体便可以选择居住在最能满足其需要的社区（即“以脚投票”）。地方政府间的竞争将促进它们回应公众的服务需求。
在“多中心治理”模式中，20世纪60年代兴起的政府间合作作为解决区域性问题的一种方法最受到人们的推崇。在谈到过去几十年的美国大都市区的治理经历时，亨利·施曼德特评价道：“除了一些比较引人注目的例外，这些努力并没有对城市地区的基本政治结构进行根本性变革。渐进性质的修补产生了，如创立特区和合并某些功能，但是这些都是在不改变体制特殊的情况下，设计出来对地区内最紧迫的需求进行的最小幅度地调适。这一过程中采纳的基本原则就是政府间合作的自愿主义，这是自本世纪头几十年起国内大都市社区政治历史中最具影响力的概念之一”，而这种自愿主义在地方政府间的合作中表现得最为明显。目前美国大都市区内有两种层次的合作：一是政策层面的合作，主要是通过政府联合会、大都市规划机构来处理与区域性治理有关的广泛问题，如解决哪些服务应当在区域性基础上加以提供、如何提供这些服务等政策问题。二是功能层面的合作，主要涉及某些特定服务的生产与提供，通过将服务的生产者与提供者相分离，大都市区内的地方政府可以通过多种途径为其居民提供各种服务。政府间合作具体来说主要有以下几种方式：
1．非正式合作（informal cooperation）
与签订书面备忘录和协定的正式合作相反，非正式合作通常是政治家或管理人员之间口头的、非正式协议，一般不具法律约束力。它可能是简单的信息共享或交流，也可能是允许一个政府使用另一个政府所拥有的设备的口头协定。
最简单的一种非正式合作是双向互助协议（mutual aid）。这种互助可能是信息共享，也可能是在紧急时刻互相援助。大都市区内的警察部门经常在犯罪调查方面进行信息共享，如帮助寻找逃逸的嫌疑犯，偶尔出动警力帮助维持秩序。例如首府华盛顿所在大都市的警察局就建立了无线通讯网络和一套计算机化全区警察信息系统。消防部门也经常会通过书面协定彼此支援。但是即使没有事先约定，在紧急时刻各部门也会互相增援，如1967年底特律骚乱时，中心城市从郊区紧急调配了56套消防设备。此外大都市区的民防和灾难预警也是建立在双向互助的基础之上的。健康部门也会就传统性疾病进行信息交流。
2．政府间服务合同（interlocal service agreement）
政府间服务合同是两个或两个以上政府签订的有法律约束力的协议，根据协议规定，其中一个政府同意按照议定的价格向另一政府提供某项服务，服务的质量与数量都可在合同中约定。如一个未设高中的地方学区可以把自己的学生送到邻近学区的高中接受教育并向该学区支付费用。小的社区常常从一些专门化的政府单位购买图书馆、娱乐设施或消防服务。县政府常常与自治体签订合同，付费给后者以维护穿越自治体的县级公路。采取这种政府间服务协议，地方政府仍然承担提供服务的责任，但是可以通过契约由其他政府单位负责服务的生产。
政府间服务合同是美国大都市区地方政府普遍采用的合作方式，目前有45个州允许地方政府签订服务合同。国家城市联盟的一项调查发现，人口超过10万的城市中有一半采取了政府间服务合同，而人口超过30万的城市中这一比例高达3/4。
3．一揽子服务协议（package of service）
许多郊区社区由于规模太小，在服务提供上无法实现规模经济，于是便采用向某个政府购买一揽子服务的机制，将服务的生产与提供分离开来。由规模较大的自治市、县或特区利用规模经济负责生产，而小社区则向这些大的政府单位购买服务提供给居民。由于加利福尼亚州洛杉矶县的莱克伍德是国内第一个基本完全依赖政府间合同向其居民提供所有基础性服务的社区，所以一揽子服务协议又被称为“莱克伍德方案”（Lakewood Plan）。
4．共同权力协定（joint‐powers agreement）
地方政府间合作的另一种形式是共同权力协定，是指两个或两个以上的政府共同建造和管理某项设施或共同提供某项服务。它包括两种形式：一是共同设施协定（joint facilities agreement）。它最早可以追溯到19世纪与水厂和桥梁有关的协定。政府间关系咨询委员会1974年进行的一项调查发现，大都市区中40%的中心城市和22%的郊区自治体都参与了共同设施建设。垃圾掩埋场是共同设施协定中最常见的合作项目，而污水处理厂、机场和医院也经常以此种方式进行建设和管理。二是共同服务协定（joint services agreement）。在共同服务协定下，参与协定的各地方政府仍然提供各种服务，但在某个领域更为专业化，并向其他政府提供这种专业化的服务。如警察服务可以分为内部通讯、预防性巡逻、警察培训、犯罪实验室、拘留所的管理等若干组成部分。
5．职能转移（transfer of functions）
在大都市区现有地方政府框架内进行的另一种适应性调整是将某项职能从一个政府永久性地转移到另一个政府。大部分情况下是从一个自治体转移到县或州，或转移到特区，但有时相反的情况也会发生。这一方法与政府间服务合同有些类似，即由其他政府来提供某些服务，但与政府间服务合同不同的是，获得转移职能的政府要在政策制定、财政和行政方面承担全面永久的责任。政府间职能转移一般是自愿性的，目前美国有18个州允许进行职能转移，一半以上的州要求取得选民的同意。尽管功能转移一般是自愿的，但有时州议会也会通过立法要求地方政府将某项服务移交给其他地方政府，或建立一个特别管理局接管以前由地方政府行使的职能。州通过特区吸收的功能主要是公共福利、公共健康、人口控制、地方法庭、财产税评估、建筑规章、海岸分区管理以及矿业开发。
三、新区域主义的兴起
20世纪90年代以来，大都市治理研究领域在调和传统改革主义者与公共选择理论的基础上又兴起了新区域主义（new regionalism）。该理论认为在解决大都市区问题时，竞争与合作两种体制应同时兼顾运用，才能有效达成治理大都市区的效果。所谓新区域主义就是要在地方政府、社区组织、企业组织及非营利组织等之间，建立一种大都市区治理策略伙伴关系（local strategic partnerships）。
新区域主义改革者主张，如果大都市区是可治理的，那么就应该为所有经济独立的个体提供参与机会；必须意识到区域居民是相互依赖的，区域居民必须在集体行动中走到一起来；为了获得联邦政府和州政府的资源和支持，区域必须形成联合阵线以最大化其影响；围绕经济发展的竞争必须成为区域性的合作性努力；大都市区的问题不只是中心城市的问题，而是整合区域内的问题；忽略不是大都市区治理的答案，通过区域治理系统动员公共和私人资源才是答案。因此，20世纪90年代以来，改革者们不再试图建立一个区域性政府，相反他们更关注区域治理，将注意力更多地集中于过程而非结构，他们试图建立一种全方位的包括私营和非赢利部门在区域性问题中与政府合作的过程。
因此，新区域主义是在大都市区形成的，以跨地方公共事务治理与协作网络为基础组合而成的治理组织形式。它主要针对区域内各地方共同面对的制约区域经济持续发展的问题（如森林、河流流域生态环境退化等），或者为了规划区域内产业布局和经济增长方式，而建立区域内互惠、合作和共同发展的网络体系。
参与区域治理的主体力量来源于大都市区不同层次政府间、地方政府间、地方公民团体间或各地方政府与公民团体间形成的社会网络，它们组建成区域治理的协作性或合作性组织，采取多种形式来解决公共问题。有学者概括了新区域主义的特点：治理而非管理；跨部门而非单一部门；协作而非协调；过程而非结构；网络化结构而非正式结构（Allan D．Wallis，1994）。具体而言，区域治理超越了一个特定的地方政府的管辖范围，是两个或两个以上的地方辖区联合形成的治理层次；在区域治理中，共同参与的各地方主体间既有竞争，也有合作；区域治理的组织载体呈网络化形态；区域治理将区域内某些资源有机地整合起来，避免了由于地方高度资源分割化使用而带来的重复建设与资源浪费，提高了资源的使用效率。
新区域主义与传统的区域改革最主要的区别在于私营部门直接与政府合作以参与区域治理，尽管私营部门主要关注的是为经济发展改善环境，但这必然会包括设施、住房、教育、交通和其他区域事务。另外，非营利组织从社会服务的角度来参与区域治理，它们对促进大都市区的社会公平与平等更感兴趣。在新区域主义看来，为了有效实现目标，政府领导人之间、政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间越来越多地需要相互协作；尽管每一个部门在区域治理中都有自己的特殊利益，但为了实现自我利益，它们必须愿意共享权力和资源。在新区域主义中，治理网络是唯一可行的治理结构。现在兴起的区域治理不同于20世纪六七十年代的区域委员会，现在的区域实体越来越多地被视为解决区域问题的工具。20世纪六七十年代的合作是通过区域委员会获得联邦政府拨款，而非解决区域问题。主要由地方政府代表组成的区域委员会总是回避问题，地方政府成员也总是担心合作将导致自身权力和权威的损失；而新区域主义更多地致力于解决问题，积极参与以努力寻求合作的方法。
在新区域主义看来，公民的积极参与，政府与公民之间建立的相互信任、相互依赖与相互合作关系，是区域治理的社会与道德基础。政治学家罗伯特·帕特南（Robert D．Putnam）的经验研究发现，公民参与的网络导致了协作的成功，成为未来协作的模式，公民参与克服了猜疑与不信任的障碍，促进了在解决公共问题中的合作。政府通过鼓励地方政府与私营部门间合作与协作的项目来帮助培育公-私伙伴关系。与私营部门和非营利组织的协作以及地方政府间合作的精神也因为大都市区的相互依赖和合作的必要性而得到发展。
尽管新区域主义受到了一些批评，如协作只是给大公司带来不公平的优势、协作主要集中在商业区、在协作中地方政府不是一个平等的伙伴（因为其贡献多而获得少）等。但从经验研究来看，在大都市区治理中，合作因为下列因素而不断得到加强：从合作中获得了明显的好处；来自政府、公众和私人部门领导人的强力支持；改革是理性的、可实现的解决方法，而不是激进的变化；具有政治合法性的制度化合作有助于促进区域治理；州政府为区域治理提供资源；广泛的公民参与。而且大多数区域主义者认为，如果区域治理能具备下列条件，将会有更有效和更好的发展前景：一个有效的区域治理系统必须具有土地使用计划权；为了能够执行其决定和在居民中发展出区域共同体意识，一个区域治理系统必须具有独立的政治基础，其最合适的方式是在区域内有一个独立的直接对选民负责的选举产生的组织；尽管地方政府的合作越来越多，但州政府的参与是产生有效区域治理的关键；共有自我利益和一致性构建；坚强有力的政治领导；发挥自愿者组织的重要作用；为了实现有效的区域治理，区域内政府间合作必须扩展到税收分享计划和特区间协调。
第三节 制度前提：转变政府职能，合理界定政府、市场与社会的关系
政府间关系的重塑必须跳出行政权力在政府层级间纵向配置的传统思维，将权力配置放到政府-市场-社会的大格局中去思考，进一步转变政府职能，合理规约政府的治理边界，改变以政府为主导的单中心治理格局，改革资源行政化的配置模式，在政府、市场与社会的良性互动中实现地方治理。
