2.公共事务层面：合作治理趋于扩大
随着我国市场化、城市化的快速发展，地方政府间关系正由单一性转向多样性，由垂直联系为主发展为纵向横向联系并存的格局。而正是由于行政区与经济区的不一致，导致区域公共管理日益出现碎片化的趋势，于是开始出现了需要城市政府互相协调共同解决的区域公共事务问题。在“市管县”体制框架中，区域公共事务往往通过上级政府由行政命令的方式加以解决。而自上而下的行政指令，由于缺少双向互动的反馈途径，往往具有产生机会主义行为的可能。个人利益和主观偏好，都会影响现实中的政府决策，容易导致牺牲一方利益的方式使另一方获得利益，从而降低了整个社会福利。因此，一个较好的途径就是遵循市场经济的规律，通过各方的博弈协商，按照互惠互利的原则，共同予以解决。这是一种典型的合作治理模式，这种模式是与市场经济的发展方向相契合的，因而具有更强的生命力。
治理得以形成的一个重要制度条件在于多元主体的平等。扩权改革的推进大大缩小了义乌与金华之间的行政落差，使得在许多领域，市县之间处于一种平等协商的地位，为推进政府间合作治理提供了可能。目前，由于受体制性因素的困扰，“浙中城市群”中一些县（市、区）之间的基础设施建设缺乏协同性，导致重复建设和财政资源的浪费。城市发展的经验表明，在经济集聚效应普遍加强的今天，城市群中的每个县（市、区）都必须充分考虑与其他县（市、区）的合作与竞争。没有合作，自身的发展将由于自我封闭而停滞不前；没有竞争，必将在其他县（市、区）的崛起中逐步走向衰落。
浙江省委“十一五”《建议》和《关于新型城市化的决定》明确指出：“浙中城市群应以提升综合实力和国际竞争力为目标，走优势共享、设施共建、产业共树、环境共保的一体化发展道路，使之迅速崛起于金衢丽地区，成为浙江中西部城市经济圈的核心，充分发挥区域中心城市的辐射带动作用。”而金华和义乌是“浙中城市群”发展的主轴线，对浙中城市群的发展起着重要的引导和带动作用。义乌扩权改革增强了义乌在市县博弈中的话语权，有利于减少上级政府行政力量对区域发展的不恰当干预，使得政府间更多地通过合作的方式解决区域公共事务问题。可以预见，这样一种治理模式有利于进一步聚合发展主轴线，把金华市区到义乌的高速公路、铁路沿线放在优先发展和重点开发的战略位置，集中力量进行高强度、高品位开发，使这一发展主轴成为浙中城市群中“城镇人口集聚最为密集、城市服务功能最为完善、基础设施建设最为先进、主导产业升级最为快速”的黄金发展轴线，并辐射带动其他市县的城市建设与产业发展；有利于突破在义乌、永康、东阳等经济强县日益明显的土地、水等资源要素的制约，统筹自然资源的开发利用，推进区域间的资源共享和优势互补，提高资源要素的集约利用能力和公共资源的配置效率；有利于浙中各县（市、区）共同保护生态环境，共同治理环境污染，促进人口、资源、环境相互协调，实现经济社会的又好又快发展；有利于充分发挥中心城市在区域经济中的龙头和骨干作用，使城市群成为区域经济社会发展的发动机、主动力和驱动器。
3.经济发展层面：政府间竞争趋于强化
“市管县”体制的形成与经济的发展具有非常密切的关系。20世纪80年代，大力推广“市管县”体制的主要目的是为了实现“市带县”下的市县共同发展，希望通过地级市的经济辐射作用推动下属县的发展，从而推动城市化进程的加快。“市管县”体制的本意就是要在促进城市区域资源集中的同时，带动县域工业的发展。这种从计划经济思路出发的处理行政层级关系的做法，从特定历史背景考察，有其合理性。当时，在市场还没有成为资源配置的主要手段，市场机制还没有成为经济运行主要机制的情况下，政府则试图通过行政手段和行政机制来协调市域范围内的经济关系，增强要素集聚，加强纵向逐级协调和管理，以期达到配置资源的目的。但由于各地情况的差异，其实际运行的结果并没有达到预期的目的。
而随着市场化的深入推进和行政权力的不断下放，市县行政区域间的关系，越来越表现为空间格局上的竞争关系。在这种竞争关系中，起决定作用的是各行政主体的自身利益。在上下级政府之间，既有行政上的领导与被领导关系，又有建立在利益基础上的竞争关系、博弈关系。在激烈的政府竞争中，上级政府往往会依凭行政层级的优势，在公共资源配置中尽可能向地级市倾斜，甚至通过行政手段压制县域经济的发展。由于在一定的时间和区域范围内，公共资源的总量是一定的，省级政府在公共资源的配置上向经济强县倾斜，则必然相应带来其所属地级市能够取得的公共资源的减少，两者在一定程度上是一种此消彼长的零和博弈关系。义乌扩权改革的实施，使得义乌在土地等公共资源的配置上不再受制于金华市，而由省级部门直接下达；许多项目的审批也不必通过金华市而可以直接上报省级有关部门，金华市依靠行政手段压制义乌发展的能力大大弱化。因此，扩权改革有助于减少上级政府对义乌市场经济发展的不当干预，增强县域经济发展的自主性，更好地根据本地的资源禀赋、竞争优势和发展潜力优化产业布局，促进资源要素的合理流动和优化配置，政府间的市场化竞争将更趋激烈。
第四节 走向“省管县”体制的制度困境：如何破解制度化利益格局
义乌扩权改革试点在一定程度上突破了“市管县”体制的束缚，省、市、县政府间关系进一步趋向于市县分治和“省管县”体制的格局。但应该看到，这次扩权改革试点没有从根本上瓦解“市管县”体制，具体管理权限的下放应该说远没有达到《意见》所决定的“除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限”的程度，义乌县域发展与公共服务供给能力不足的矛盾仍将长期存在。这既有省级政府对这次扩权改革试点力度的把握问题，更有深层次的体制上原因。中国现行的行政层级体制和资源配置模式已经将地级市政府的权力结构和利益结构制度化甚至法律化了，省级政府已经很难在保持稳定的前提下对市县政府的权力和利益作重新的调整，地方政府推进“省管县”体制改革面临着动力不足、权限不足甚至是合法性不足的多重困境。
尽管我国现行宪法中根本不存在“地级市”这一称谓，但按照《宪法》第30条规定，除直辖市、省和自治州以外，有权辖县者唯有“较大的市”。也就是说，《宪法》虽然承认存在市管县的情形，但仅仅限于“较大的市”管县，而没有一概地赋予所有的省辖市具有辖县权。因此，“强县扩权”过程中将部分地级市的经济社会管理权限直接赋予县这一行政层级的行为，实际上是对《宪法》有关行政区域划分规定本旨的回归，“强县扩权”政策的运行具有坚强的宪政基础。
然而长期以来，我国是按照“中央-省-市-县-乡”五级行政体制来建立各种相关制度的，在许多的法律法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。早在1983年，国务院有关行政区划批复中就正式使用“地级市”这一名称，1985年民政部在编辑《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949-1983）》一书时，也对原来设置的市逐个予以认定，统一将市分为地级市和县级市。尤其是行政许可法实施以来，地级市政府部门的相关管理权限进一步得到了相关法律的确认，权力下放反而是对现行法律秩序的破坏。
在义乌扩权改革试点过程中，许多亟须下放的管理权限由于部门的有关法规和政策而无法实现下放，特别是实行垂直管理的质监、国土、海关、金融、检验检疫等部门尤其突出。如义乌市在扩权改革中提出要求下放“区域规划审核权”，而金华市根据《浙江省人民政府办公厅关于加强我省区域规划工作的若干意见》（浙政发〔2004〕49号）第5条——“县（市、区）和市级区域规划（草案）编制完成后，应报上级发展和改革行政主管部门审核，上级主管部门根据有关法律法规和相关规划，组织区域规划（草案）的论证和审议，并提出审核意见。区域规划（草案）修改完善后由同级政府报上级政府审批。”——的规定，认为金华市仍必须保留对义乌市区域规划的审核权，义乌市区域规划编制完成后应报金华市发改委、金华市人民政府审批，因此，该权限无法下放。又如义乌市要求下放“矿产资源开发利用总体规划的编制和审核报批权”，而金华市根据《浙江省矿产资源管理条例》第10条第3款——“县级人民政府可根据需要编制本行政区域的矿产资源总体规划，经市（地）人民政府同意，报省地质矿产主管部门批准后实施”、第11条第2款——“市（地）、县级地质矿产主管部门根据上一级矿产资源总体规划组织编制本行政区域的矿产资源专项规划，经本级人民政府同意后，逐级上报省地质矿产主管部门批准后实施”，认为义乌市不能绕开金华市而直接上报到省有关部门，使得该权限无法下放。
值得注意的是，扩权改革对现行的行政复议／诉讼救济机制也造成了一定的挑战和影响。就行政诉讼而言，最突出的是被告问题。当下，义乌扩权的方式主要是授权、委托、交办和机构延伸，而从行政法上的“授权-委托”理论出发，如果是授权，原则上被授权组织具有独立的法律主体资格，可作为行政诉讼的被告；如果是委托，被委托组织并不具有独立的法律主体资格，责任承担者应是委托者。在这轮扩权事项中，涉及行政许可和行政处罚的权限基本上是通过委托形式下放给义乌市行使，金华市有关部门也统一刻制了印章交义乌市。但行政许可法和行政处罚法规定，行政机关只能在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚，因此，这些行政许可和行政处罚权的下放尚缺乏充分的法律依据。如此一来，大量以委托方式下放的权力都将遭受“权责不统一”的尴尬，即权力已下放给县级政府或职能部门，但一旦引发诉讼，仍以原机关为行政诉讼的被告（行政复议中也存在这个问题）。
因此，下一步应抓紧研究制定扩权改革的政府规章，规范扩权方式和扩权程序，明确职责权限，解决扩权改革中遇到的一些法律障碍，进一步增强扩权改革的合法性。
