省管县模式日益受到社会各界的关注，并在不少地方开始探索实行。浙江省是探索实行“省管县”体制改革的先行地区。长期以来，浙江省从自身区域经济社会发展的特点出发，不断坚持和完善省管县的财政体制，通过多轮“强县扩权”，不断理顺省、市、县政府之间的权力配置，使全省县域经济社会发展取得了较为出色的绩效。
第一节 “省管县”体制改革的浙江经验：制度变迁与特征
依托民营经济的快速发展和市场经济体制的日趋成熟，浙江省从实际出发，长期以来一直坚持和不断完善省管县财政体制；从1992年起连续4次实行“强县扩权”，逐步扩大县级政府的经济社会管理权限。因此，浙江的省、市、县政府间的关系模式并非典型的“市管县”体制，而是介于“省管县”与“市管县”体制之间的一种混合型体制模式，并日益向“省管县”体制变迁。
一、日趋成熟的市场经济体制：“省管县”体制的经济基础市场化的推进会引发政府权力结构的变革，层级政府之间一体化的行政命令体制逐步弱化，分工合作机制的色彩增强，授权与代理的“市场化交易”开始替代命令与执行关系，下级政府由此获得更多的管理地方事务的自主权。浙江是全国市场经济的先行地区。改革开放以来，浙江率先突破单一所有制结构模式，放手发展个体私营经济，较早地推进国有、城镇集体企业产权制度改革，形成了以公有制为主体、多种所有制经济相互促进、相得益彰的新格局。
民营经济蓬勃发展是浙江市场化的最大特色。浙江在新中国建立后国家投资与国有经济的比重较低，这种状况一方面减轻了浙江国有经济的退出工作以及由退出所带来的社会压力，另一方面也为民营经济提供了进入条件与发展空间。同时，浙江具有深厚的工商业文化传统，特别是近代以来浙江得商品经济风气之先，民间工商业较为发达。尽管新中国建立后民营经济的发展一度中断，但是工商业底蕴依然存在。在改革开放政策的诱导与激励下，浙江的民营经济首先在国有经济最为薄弱的温州、台州等地兴起。民营经济在发展初期虽然只是拾遗补缺，而且经营不够规范，但是体制与机制优势明显，显示出勃勃生机。以温州为代表的民营经济的兴起，不但极大地促进了温州经济的发展，而且带来了观念的变革，促进了政策取向与所有制结构的调整。
在“温州模式”的影响下，杭嘉湖、宁绍等地的乡镇企业纷纷走上了转制的道路，国有经济也加快了退出的步伐、加大了退出的力度，从而使浙江的民营经济扩展到全省各地，并且成为国内民营经济比重最高、民营经济最为活跃的地区。事实证明，浙江民营经济的兴起与成长不但带动了所有制结构的调整，而且为浙江的市场化改革奠定了坚实基础。全省个体私营经济总产值、销售总额、社会消费品零售额、出口创汇额等指标已连续10年位居全国第一。
2007年非公有制经济已占全省生产总值的72.5%，民营企业实现总产值占GDP的80%以上，民营经济已成为浙江省推动经济增长、增加财政收入、促进就业、活跃城乡市场、维护社会稳定的重要力量。与此同时，伴随多元化市场主体的快速成长，浙江涌现了一大批专业市场。
这些专业市场以交易某一类商品为主，具有现货批发、集中交易、摊位众多、辐射面广等特点。到2008年底，全省共有商品市场4087个，成交总额达9793亿元，超百亿元的市场有15个。专业市场的蓬勃兴起，为广大中小企业提供了充分的市场信息和高效的产品交易平台，促进了企业之间的公平竞争，提高了市场的有效性，市场配置资源的基础性作用日益得到充分发挥。
可以说，经过近30年的改革开放，浙江实现了从传统计划经济体制到社会主义市场经济体制的跨越，市场化程度处于全国领先水平。根据卓勇良和周鸿飞对中国各省市区市场化进程的比较分析，浙江2000年市场化水平列全国第一，2004年继续排在全国第一，评价得分由8.46分上升为9.29分，增加了0.83分；并且与第二名的差距由0.35分扩大为0.52分，领先优势进一步增强。该研究发现，近年来，浙江原有的体制优势进一步增强。所有制结构调整、政府职能转变、市场体系发育等若干指标，一直是浙江市场化改革的优势项目，目前继续保持全国领先地位，且得分有所提高。如非国有工业比重，2000年为77.2%，2004年为88.2%，均为全国第一，得分由10分提高到10.64分。又如浙江的政府相对规模长期较小，经过消除人口和GDP因素的处理，2000年政府相对规模得分8.71分，2004年提高到9.99分，均列这两个年份的全国第四；政府职能转变四项指标平均得分从9.07分上升为9.46分，排名由第二名上升到第一名。
再如劳动力市场发育，具体指标是通过职业介绍就业人数占二、三产业就业人数比重，2000年为7.6%，2004年上升为8.9%，得分由6.11分上升到6.64分。
还值得指出的是，新的优势也在加快形成。外向型经济长期是浙江的弱项，但最近几年发展较快。出口占GDP比重得分由6.89分提高到了8.25分，外商直接投资占GDP比重得分由6.67分提升到了8.47分，这两项指标在全国的排名均向上提升了一个位次。技术创新也长期是浙江的弱项，最近几年同样发生了积极变化。如反映技术创新活力的人均专利数，得分由6.84分提高到了9.10分。
这些指标的上升，使得体制活力与外向程度综合得分由2000年的7.62分上升到2004年的8.81分，在全国排名由第六名上升到第三名。
为了进一步适应市场经济对分散决策的要求，浙江省政府积极推进行政权力下放，逐渐形成了有利于区域经济社会发展的治理结构。
二、不断完善“省管县”财政体制：“省管县”体制的核心环节
实行省管县财政体制是理顺和规范省、市、县财政关系的基本方向。“十一五”规划建议提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。省管县财政体制的一个显着特点就是把县级财政与市级财政摆到平等地位，省财政对它们采取一视同仁的财政政策，财政体制结算、各专项资金的分配（含与部门联合发文分配的资金）、资金的调度等，都是由省直接到县（市），特别是转移支付给县级财政的资金无需经过市级“把关”。从1953年至今，除“文化大革命”后期的一段时期以外，浙江省一直实行省管县财政体制。省管县财政体制不是浙江的独创，不过像浙江这样从1953年以来一直坚持省管县财政体制的省、自治区，在全国几乎没有。
1949-1950年，根据中央高度集中财政体制的精神，浙江省各级财政收入，全部归中央财政收入，各项经费开支，按照开支标准和实际支出凭证，逐级向上一级财政机关报销。1951年，根据政务院发布的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，浙江省建立了省级财政，但收支范围较小，省与县尚未进行收支范围的划分，县的各项收支仍作省的一部分列入省的预算和决算，向华东地区财政结报。当年，全国实行中央、大行政区、省（市）三级财政。1953年，根据中央取消大区一级财政，增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立市、县一级财政。
当时，市一级财政与县级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系，全国实行了中央、省、县三级财政。而后，各省、自治区、直辖市根据本地的实际情况，先后建立地区级、乡级财政，至今全国基本上形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州）、县（市、自治县）、乡（镇、民族乡）五级财政。浙江省于1971年建立地区（专署）财政；1986年，基本建立乡（镇）财政，也形成了省、市、县（市）、乡（镇）四级财政。由于受行政体制和其他因素的影响，许多原本实行省管县财政体制的省，先后改成“市管县”的财政体制。在此期间，浙江省政府顶住了各方的压力，并且根据经济社会发展阶段的变化，坚持实行和不断调整和完善“省管县”的财政体制。省管县的财政体制在本质上仍然是一种分税制财政体制。具体来说，具有以下几个方面的特征：
1.相对较为均衡的收支划分模式
一是在收入划分上，省级收入主要包括：全省电力企业（不包括小水电等）缴纳的增值税、企业所得税等地方分享部分，全省储蓄存款利息所得税地方分享部分，全省银行及保险、证券等非银行金融企业（不包括城市商业银行等）缴纳的营业税和企业所得税等地方分享部分，与杭州市实行总额分享的省级收入，跨地区经营、集中缴纳所得税等地方分成部分（市县按投资比例应得的收入分成，年终由省财政结算返还），省级各项非税收入和各类基金收入。市、县（市）级收入主要包括：除规定为中央和省级以外的收入，包括市、县（市）企业增值税、企业所得税、个人所得税地方分享部分，营业税、城市维护建设税、农业税、契税等；市、县（市）各项非税收入和各类基金收入。
二是在支出划分上，省级财政支出包括：省级行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，省统筹的基本建设投资，省属企业的技术改造和新产品试制经费，由省财政安排的支农支出，省本级负担的文化、教育、卫生、科学等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。市县财政支出包括：市县行政管理费，公检法支出，部分武警经费，市县企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，市县文化、教育、卫生、科学等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
三是在收入分成上，主要分为固定上交、增量分成和税收返还三个部分。与中央对省的体制一样，省对市县的体制保留了原体制上交。市、县（市）原体制上交以及分税制增收上交省部分，以2002年决算数为基数，作为固定上交。
1994年，浙江省根据国务院关于实行分税制财政管理体制的决定精神，结合改革开放以来财政体制改革的实践，为了保证省有一定的调控能力，在确定分税制财政体制时，省财政从1994年起对市、县（市）财力增量集中了“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛县则作适当照顾。2003年，省对市、县（市）财政体制作了进一步完善，但集中这两个20%没有变。杭州及其他市、县（市）地方财政收入超过2002年收入基数的增量部分，省与市、县（市）实行“二·八”分成，即省得20%，市、县（市）得80%。对少数贫困县和海岛县作适当照顾。而全国许多省实行的是按税种集中，如集中增值税的25%部分，营业税、企业所得税等税收增量的一半等。
与此同时，省财政对市、县（市）实行税收返还制度。省财政对市县上划“消、增两税”收入税收返还基数以1993年为基期年核定。1993年市县净上划中央的收入全额返还给市县，并以此作为以后省对市县的税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率参照中央对省的办法，与本地上划中央的收入增长率挂钩，挂钩比例按1∶ 0.3确定。低于1993年基数的部分，则按低于数全额扣减税收返还数。对上缴市、县（市）2003年税收返还数比1993年返还基数的增加额，省集中20%。
对上划中央所得税收入返还，根据有关规定精神，2003年市、县（市）所得税基数返还或上交为：2001年地方企业所得税和个人所得税核定基数的60%，减去2001年中央企业所得税核定基数及中央专项检查违规混库数之和的40%，作为基数返还或基数上交。
2.实行激励与约束相结合的财政政策
从1995年开始，对全省68个（由于行政区划调整，2003年底为63个）市（地）、县（市）（不含计划单列的宁波市及所属县）实施“抓两头，带中间，分类指导”的财政政策。具体政策是：对地方财政收入超过亿元的县（市），实行亿元县上台阶奖励政策；对贫困县和次贫困县，实行“两保两挂”补助和奖励政策、“两保两挂”财源建设技改贴息补助政策；对经济发达或较发达市县，实行“两保两联”补助和奖励政策；对地级市实施“三保三联（挂）”补助政策以及城建税超基数返还政策。2003年起，浙江省对有关政策进行调整和完善，对欠发达地区及海岛地区等，实行“两保两挂”补助和奖励政策；对经济发达或较发达市县，实行“两保一挂”奖励政策。
