地方政府公共资源配置权增强的最明显表现是政府预算外资金的大幅度增长。80年代之后，“放权让利”的改革使地方政府和企业获得了越来越多的自主权，不管是财政包干制还是分税制，其共同点是，国家赋予了地方政府税收自主权，同时也给了地方政府以自行决定投资项目、外贸及自由配置资源使用的权限。这使得地方相对于中央的自主权大幅提高，预算外资金开始不断膨胀。
1979年至1991年的13年间，预算外资金年增长率达19.2%，比预算内收入的增长速度快十几个百分点。1988年以后，预算外资金收入的规模已几乎与预算内资金的规模并驾齐驱；1992年，预算外收入占预算内收入的比重竟高达110．6%。在相当一部分省、市，预算外收入（或支出）已超过了预算内收入（或支出）。财税界人士普遍认为预算外资金主要由四个部分构成：一是各级政府部门名目繁多的收费，2006年约有1万亿元；二是地方政府的土地出让金，大约有1万亿元；三是社保基金，全国约有8000亿到9000亿元；四是国有资产的红利及国有企业的利润，约1万亿元。这四项相加，2006年全国预算外收入总量可能与3.9万亿元的国家财政收入不相上下。而且预算外收入呈现两个明显的趋势：一是规模变大、增长迅猛。年鉴数据显示，仅国家预算外行政事业性收费一项，就从1978年的63.41亿元猛增到了2003年的3335.74亿元，25年内涨了51.6倍。二是土地出让收入占地方预算外收入的比重越来越大。1994年实行“分税制”以来，土地出让金一直作为地方政府的一项收入，不纳入政府预算管理。根据平新乔和白杰（2006）的分析，1995年到1999年，预算外膨胀主要来源于税费；1999年以后，地方政府变成了“地主”，土地出让金收入成为地方政府谋取预算外资金最主要的来源。
据国务院发展研究中心课题组的相关调查，现在土地出让金收入约占地方政府预算外收入的60%以上。
预算外收入的增加一方面弥补了地方公共财政不足的困境，增强了地方政府的公共服务能力；另一方面对地方政府的公共支出结构造成了诸多负面影响，导致了公共资源配置的失衡。从预算外资金支出结构看，平新乔的研究表明，预算外资金更多地使用在与招商引资、发展地方工业化有关系的方面。可以说，预算外资金的巨量存在正对宏观调控效果起到消解作用，也是近年来中央控制投资过热收效甚微的原因之一。而且预算外资金中问题更大的是行政管理费用。研究发现，人均GDP增加以后，预算内的行政管理费用增加的并不多，但是预算外人均行政管理费用增加得非常快，大约比预算内行政费用增加1.5倍。
同时，预算外的行政管理费用没有规模经济效益。比较起来，城镇化规模越大，预算内的管理费用递减；但与此相反，预算外行政费用则是上涨的，说明预算外行政管理费用有相当大的浪费。同时，从预算内经费看，城镇化水平越高，预算内行政管理费用越是降低，呈负相关关系，但是在预算外行政开支中情况也同样相反，即城镇化水平越高，人均行政开支越是增加，呈效率递减。这表明，在政府行政费用方面，预算外比预算内膨胀得多。
第四节 省、市、县政府的权力配置、职能定位与治理工具
一、省、市、县政府的权力配置
一般来说，对地方政府权力、责任和利益的规定通常采取两种方式：一是采取列举的方式，二是通过政府间权力剩余的方式。如美国《宪法》第10修正案规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”根据联邦政府和州两级政府的分权准则，前者拥有“列举权力”（或明示权力），州政府拥有“保留权力”。中国的《宪法》和《地方政府组织法》对于县级以上各级地方政府列举了若干项同构的权力，但是并没有给地方各级政府保留的权力。《宪法》（1982）第107条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”
而按照现行《地方政府组织法》规定，省级人民政府的职权大致可以归纳为以下五个方面：（1）执行权。即执行本级人大及其常委会的决议，执行国务院下达的决定和命令，并保证其在本行政区域内有效、顺利地贯彻实施。（2）管理权。即全面管理本区域内的各项行政事务，如执行国民经济和社会发展计划和预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。（3）地方行政立法和制令权。即根据法律、行政法规和本级人大及其常委会制定的地方性法规，制定行政规章，以及规定行政措施，发布决定和命令。（4）领导和监督权。即全面领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；依据法律规定，任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。（5）保护权。即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本省各少数民族聚居的地方实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
按照现行《地方政府组织法》规定，市级人民政府的职权跟省级政府基本一致，也主要分为执行权、制令权、管理权、保护权和领导与监督权。同时，依据不同城市在国民经济和社会发展中的不同作用，国家赋予各个市级人民政府的行政职权也有所不同。据此，又可以将市级人民政府区分为以下三个类别：第一类是计划单列市的人民政府。80年代以来，为了充分发挥特大城市在经济建设中的作用，中央人民政府先后决定将沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、宁波、厦门、青岛、武汉、广州、深圳、西安、成都、重庆（现已升为直辖市）14个市作为国家计划单列市，即将这些城市的国民经济计划从省的计划中单列出来。尽管计划单列市的行政地位仍然是省辖地级市政府，但是在经济社会管理方面已经拥有部分省级人民政府的职权。我们可以认为，计划单列市是指在现行行政隶属关系基本不变的情况下，其国民经济等计划被单独越级列入更高一级国家计划之中的市。第二类是能够制定行政规章的城市人民政府，即省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府。《地方政府组织法》规定，它们可以根据法律和国务院的行政法规，制定行政规章。当然，计划单列市政府因其本来就属于省会市或国务院批准的较大市，或有地方立法权的经济特区，故均拥有制定行政规章的职权，但第二类城市却不一定拥有计划单列权。第三类是除去第一、第二类之外的其他地级市人民政府。它们既不拥有计划单列权，也不拥有制定行政规章的职权。而县级政府除了制令权之外，也均享有相应的执行权、管理权、保护权和领导与监督权。
由此可见，中国的法律规定将上下级政府之间的权力关系恰好置于这样一个模式之下，即“剩余权力”和“列举权力”都归上级政府，然后通过行政方式将某些权力授予下级地方政府。进一步说，权、责、利本来是三位一体的连带体系，但是在中国的政府体系中三者往往是不一致的。其中，权力按升序排列，政府层级越高权力就越大，层级越低权力则越小。由于这种权力关系导致了责任的降序排列，相对来说政府层级越低责任就越重。纵向政府间的利益关系基本上也是升序排列的，如分税制。
二、省、市、县政府的职能定位
由于地方政府职能配置具有鲜明的层级性特征，省、市、县政府在职能定位上具有很强的同质性，“职责同构”问题十分突出。通过对《宪法》和《地方政府组织法》的分析，可以发现中央、省、县级行政单位直至乡镇，在政党组织与政区设置的同构基础上，政府职责表现出了高度的统一性。特别是在列举每级政府职责的最后一条都是“办理上级国家行政机关（上级人民政府）交办的其他事项”。
这一条简单的规定，以服从上级管理的名义，将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系之中。从政府职权的纵向比较中，可以看出中国的每一级政府都在管理相同的事情（见表31）。换言之，不同层级的政府承担相似的职能，其机构设置随之上下对应，再加上党委系统的强化，无形中放大了“职责同构”效应。这直接导致各级人民政府的职权相互重叠，缺乏独立性，致使上级政府可以越权行使下级政府的权力，无法实现依法行使职权的基本要求。省、市、县地方政府职能的同质性在经济发展方面体现得尤为明显。改革开放以来尤其是分税制改革以后，各级政府都把经济发展作为政府的主要职能，招商引资、扩大投资等成为地方领导的中心工作，地方政府越来越成为“政治企业家”，由此导致层级政府间竞争的日益加剧，这在实行“省管县”财政体制的市县政府间体现得更加突出。
