地方政府相对更直接更多地接触微观经济主体，包括企业、团体和个人，能够及时了解微观领域自发产生的创新意图及新制度的预期收益，使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里。比如，中国的家庭联产承包责任制度、企业利润提成奖制度、劳动合同制度、股份合作制度等。第二，地方政府作为中央政府与地方微观经济主体之间的主要中介，是来自微观领域的诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的重要渠道。地方政府的中介地位使它不仅具有如上所述的保护诱致性制度安排的积极性的功能，而且具有提高诱致性制度安排的规范化、制度化水平的功能。同时，它还具有根据本地实际情况选择或转化强制性制度安排以提高其动力水平、降低政治成本的功能。当然，层级不同的地方政府推动制度创新的作用是不同的。
一般来说，层级越高的地方政府，推动强制性制度安排的作用越大；而层级越低的地方政府，推动诱致性制度安排的作用越大。第三，地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的优点。“在一个社会有效的制度安排在另一个社会未必有效。”对于地区之间差别如此大的国家来说，如果一开始就由中央政府来进行新的制度安排，不仅推行的难度大、效果差，而且风险非常大。因为，一项新制度得以安排和实施，虽然从理论上说是由于新制度安排的收益大于成本，但实际上，收益的大小仅仅是一种理性的预期分析而已，而预期分析的准确性受到分析者的能力及其知识结构的限制。所以，预期收益与实际收益之间并不总是一致的，有时甚至是相反的。而且，由于新制度的安排将会产生什么样的政策产品，不是这项制度本身所能决定的，而是取决于它与整个制度结构的协调程度，因而新制度安排的结果还是具有不确定性的。而降低风险度的最好方法，就是先在局部范围内进行试验。中国经济转型的渐进模式之所以比较成功，这是其中一条很重要的经验。
值得注意的是，当地方政府的自发制度创新需求与中央政府的初始制度供给意愿不一致时，地方政府通常采取以下途径从事自发的制度创新：
（1）“先做不说”。通过采用“改头换面”、“变通”、“重新解释”等方式理解和实施上级的“文件精神”，使本地的实际制度安排偏离中央政府的意愿制度供给，变相获得制度创新权；甚至通过玩弄文字游戏，尽量使当地的自发制度安排与当时的政策条文不发生冲突，从而规避上级管制。
（2）“做了再说”。自发的制度创新之后，地方政府试图通过制造声势和既成事实来获得上级政府的认同。
（3）领导批示或题词。上级领导对于地方政府从事的制度创新能否正式认同，具有至关重要的作用。因此，地方政府会想尽办法让上级领导在正式或非正式的场合表态，使其悄悄干的“事”合法化。
（4）“先养儿子，再领结婚证”。地方政府未经授权实施的制度创新一开始是个“私生子”，因此会以增缴部分收益增量为代价，通过各种关系补办“结婚证”，为“私生子”报上“户口”，使其自发的制度创新获得中央政府的正式认可。
二、地方政府经济发展职能的强化
地方政府自主性增强和角色变化的一个最重要表现就是地方政府经济发展职能的强化。以“权力下放”为号召的经济和行政分权，不仅给中国经济体制改革和经济发展创造了一系列基本条件，而且为政府间纵向关系的变化提供了一种动力机制，改变了中央完全统制地方和地方向中央负责一切的互动模式，地方政府具有了独立的行为目标和行为模式。地方政府就不再是一个仅仅追求预算规模最大化的纵向依赖的行政组织，而且同时成为一个具有独立经济目标的经济组织，从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着主动谋求潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色，直接导致了“发展型地方主义”（developmental localism）在中国的兴起。所谓“发展型地方主义”意味着地方政府以地方利益为导向，权力推动地方的经济发展。它虽然从整体上增强了国家综合实力，但同时也导致了地方利益和权力的急速膨胀，加剧了政府间纵向关系的紧张。当地方政府的独立性和自主性迅速扩大后，地方政府成为具有独立的社会经济利益和发展目标的利益主体。政府间纵向关系由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系。戴慕珍（Oi Jean）认为，在中国的市场经济发展过程中，地方政府表现出许多公司的特性，官员的角色则像董事会的成员。她将这种政府与经济的结合形式称为“地方法团主义”（local state corporatism）。华尔德（Walder Andrew）则提出了“地方政府即厂商”的重要命题，指出，与高层政府相比，地方政府有着更清晰的财政动机和约束，对企业有着更少的非财务利益和更强的监测能力，因此它们全力投身于地方经济的发展，成为乡村工业化和地方经济增长的主导力量。
地方政府与企业的关系类似于一个工厂或公司内部的结构关系，即政府作为所有者，类似于一个公司中的董事长，而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色。在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。地方政府的领导人通过发展地方经济，推动GDP的增长，一方面可为自己赢得上层的肯定，另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的社会福利，又可获得地方人民的支持和认可，地方政府的政治统治基础开始发生了转变，形成了所谓的“政绩合法性”。由于地方政府作为行政代理人可以利用政治手段主动追求本地经济利益的最大化，从而相对于微观主体有更强的组织集体行动推动区域发展的能力。为了在与其他地方的竞争中吸引更多的资源，刺激本地的经济发展，地方政府除了要求上级给予优惠政策之外，也具有构建一个有效率产权结构的动机，期望通过有效的产权保护和良好的投资环境吸引更多的资源流入本地，通过明确微观主体的投资收益预期激励其创造更多的生产性利润，从而扩大地方政府可分享的剩余额。在这一过程中，地方政府与企业之间既有冲突又有合作，它们之间存在着密切的相互依赖关系。地方政府官员的政绩最终需要靠所在地企业的经济绩效来体现，而企业若要获得市场准入权，获得土地、资金等各种生产性要素资源，就必须有地方政府或明或暗的支持。
90年代中后期以来，地方政府以经济建设为中心的投资发展冲动愈益强烈。地区之间的经济竞争也在不断加速，各地方对人才、资源、资金和市场的激烈竞争成为中国改革进程中一种主要的社会现象和主导地方政府行为的一种基本的社会要素。20世纪90年代以来，中国经济的高速增长主要得益于这种增长模式。这种模式的优点十分突出：地方政府在相互竞争中不断进行制度创新，并出于经济发展的需要，在不提高地方税费负担的情况下争相提供更好的基础设施和公共服务水平，以吸引资源要素的集聚。在这种新的制度环境下，作为可以在短时间内增加GDP总量、具有“加速度效应”的招商引资作为扩大开放、加快地方经济发展的一项重要举措，成为各地方政府领导的工作重心，甚至成为许多地方党委和政府的“一号工程”。各地纷纷出台各种“亲商、安商、引商”的优惠政策以吸引国内外资本到本地投资。但是随着地方政府间竞争的日益加剧，其制度性弊端正在逐步凸现。
地方政府有着不同于中央政府的效用函数，中央追求全国“一盘棋”，协调发展，而地方政府则更多地关注本地区利益以及由此形成的“政绩显示”。在市场经济体制尚不健全、财权与事权不匹配和以经济增长作为地方领导的政绩考核指标的体制和制度安排下，地方政府必然会更多地关注本地区的经济增长和财政收入，关注自身的政绩。利益驱动的结果是地方政府主导辖区内投资快速增长，甚至演绎为不同地区地方官员之间的“政治晋升锦标赛”。例如全国范围的城建热、房地产热、汽车热、钢铁热的背后，都能清晰地看到地方政府间竞争的影子。在现行的体制约束条件下，对于地方政府来讲，追求政绩显示（所谓“官出数字、数字出官”）比落实“科学的发展观和正确的政绩观”更加“有利可图”。
在这种情况下，地方政府有能力也有动力利用信息和区位优势，采取机会主义行为“应对”中央政府的宏观调控，即所谓“上有政策，下有对策”、“层层截留”、“灵活掌握”，以至于“特本事件”、“新丰事件”、“祖龙事件”等中央严禁上马的违规项目层出不穷，弱化了中央政府的权威，损害了宏观经济的稳定。在这种发展模式下，“一抓就死，一放就乱”的所谓“治乱循环”也出现了新的变化，即“放”肯定“乱”，但“抓”不一定“死”，这是近期宏观经济波动的主要体制性根源。2003年以来的本轮调控在“一次调控”没有根治投资过热的情况下，2006年不得不进行“二次调控”。每次调控的实质大同小异，中央踩“刹车”，地方踩“油门”，随着事态的发展，“刹车”与“油门”的博弈最终变现为中央政府对地方政府的行政制裁。
三、地方政府公共资源配置能力的提高
地方政权组织是国家对地方社会进行统治的一种权力形式。这个权力形式的实质内容就是对绝大部分社会经济资源的所有权和强制性的管理权力的结合，亦即凭借对行政权与财产所有权合二为一的权力形式来实现对社会的统治。
这个根本性的特征决定性地影响着地方行政结构的权力分配的本质及方式。马克斯·韦伯认为，对资源的控制能够产生权力；但他同时也认为，从纯粹通过利益妥协调节的市场交换，即从纯粹财产占有产生的实际权力，与一个要求无条件顺从义务的家长或者君主的权威的权力相比，两者有着尖锐的、鲜明的对立。对于权威的或强制性命令的统治来说，它主要依靠国家的“科层化机构”，即那些官僚机构以及其他各种法律和暴力机构；对于利益的统治来说，则依赖于财产或资源的垄断性占有。韦伯指出，保持国家的统治和市场上依仗利益的统治相对分离是绝对必要的：第一，企业家从事为经济生存的自由奋斗，而官僚则寻求适合其地位的有保障的优裕收入。企业家为在竞争中长期存在，要依靠垄断的力量并承担风险，要依靠他打通市场实现目标的决断；而国家官僚从事经济活动则凭借无穷无尽的公家财库而绝不承担风险。第二，保持独立的企业家阶级的重要性在于它提供了与国家相抗衡的科层组织。一旦国家的强制性的权威统治直接取代社会或市场的利益权力，则必然会造成“取消工业科层和政府科层之间的紧张并将之纳入一巨大的行政等级中的威胁”，“而到那时二者将被铸进单一的行政等级之中”。在这里，国家的强制性的权威统治直接取代社会或市场的利益权力，并以科层政府去满足公众要求，后者则把社会经济资源科层化（或称组织化）作为权力追求的目标，结果造成一个无所不管的科层政府统治。
与此互为表里，“国家行政机构同时也是占有财产和资源的经济组织”，一个全面科层化（“组织化”）的社会便确立在政府排他性地支配绝大部分经济资源以及由此造成的对“组织”的利益依赖关系的基础之上。
改革开放以来，地方政府自主权的增加和制度创新主体地位的确立所带来的一个直接效应，就是公共资源配置权（控制权和获益权）的大大增强。由于当前中国资源要素配置的市场化程度还比较低、产权制度改革尤其是公共产权制度改革不到位，使得国家在地方的代理人——地方政府实际上掌握了对地方公共资源的控制权和获益权。在政府主导型经济增长战略下，各级地方政府凭借地方领土管辖权、司法和执法权、对土地的控制权、创办企业的权利、筹集资金的权利，以及对国有或集体企业（包括乡镇企业）的控制权，使得地方政权不必依赖国家的财政支付或基层社会力量支持就能创造出大量的公共资源。公共资产经营者角色的发展，使地方政府组织更深地卷入了资产、融资、信贷和市场信息的垄断活动中。地方政府成为经营性组织的后果是：一方面，它凭借公共权力的象征资本——资源占有和支配地位、集资的权利、资产处置权、信贷信用和定价地位等，从事经营活动，极大地削弱了其他社会经济行动者的竞争能力，同时将它置于与社会各个经济组织之间的利益竞争和冲突的地位上；另一方面，不顾一切地“自筹资金”的举措和竭泽而渔式的税费征缴行为，使它获得了扩充权力的物质基础，将其因官员和编制的增长带来的财政压力化之于无形，与此同时，任何有关制度创新（包括现今的“机构改革”、农村税费改革试验等）的努力也将会被它“成功”地抵制。
