撇开失地农民对土地征收态度的变化，仅就他们目前所持的态度而言，多数农民对土地征收及补偿安置持否定的态度。在被调查的288人中，对土地征收持肯定态度的为101人，占35.1％；持消极、否定态度的有187人，占64.9％。分析其中的原因，一是由于土地是农民的命根子，是农民生产生活的最可靠的依托，失去土地对多数农民来说是不情愿的事情。本次调查结果显示：30.9％的被访者将土地作为资源（农业生产条件）；48.6％的人将土地作为生存保障，两项合计高达79.5％（如果按多项选择结果计算，该比例为80.6％）。可见，土地作为农业基本生产资料和农民基本生存保障的地位在绝大多数农民那里没有改变。原因之二是：在土地征收过程中，农民一直处于被动的不平等的地位，农民自己不能有效地维护自己的利益，农民担心在这种特殊的交易活动中吃亏。
如上所述，农民将土地视为生产生活之本。在失去或部分失去这一根本要素之后，农民最希望政府解决什么问题呢？在500人次回答中（有些人作了多项选择），194人次，占39％，选择“建立社会保障”；186人次，占37.2％，选择“帮助解决就业”；选择“合理补偿”的占22.8％；选择“帮助创业并提供信贷支持”的仅占1％。可见，就业与保障是失地农民最为关心的问题。
农民在失去“土地饭碗”之后要求得到一个新的饭碗，完全是合情合理的。
失地农民是现行土地征收制度的作用对象，是制度效果的直接承受者。
他们从自己的切身体验中发出的对土地征收制度改革的诉求是真切的，应该受到高度重视。对于“征地制度改革最应该解决的问题是什么”这一问题，共有431人次发表了自己的意见（有些人作了多选）。其中：“提高补偿标准”占40.4％；“完善征地秩序”占31.1％；“缩小征地范围”占25.3％；“允许农民自己开发”只占3.2％。
土地补偿安置费实为土地的货币替代物，它同土地一样为失地农民所关心。在调查中我们感受到，在土地补偿安置费分配与土地调整问题上，“有福同享，有难同当”的传统意识占据主导地位。“先平分钱，再平分地”是绝大多数农民的真实意愿，实际发生的事实也很好地印证了这一点。
11.2.5主要调查结果、发现及其评价
归纳调查数据的处理分析结果，加上调查人员滕州实地考察的经验判断，我们得到的主要结果和认识如下：
（1）为实现地方经济社会发展目标，地方政府冲撞“最严格的耕地保护制度”的行为，有其深刻的体制性、系统性原因，因此，土地政策参与城乡统筹发展调控的效果受到现行政治和政府管理体制的制约和影响。有证据表明，在违法用地中大都能看到政府招商引资的身影。滕州市1998年修编的《滕州市土地利用总体规划》（规划基期年为1996年，目标年为2010年）提出的1996-2010年各项非农业建设占用耕地指标到2003年底就已经全部用完。在这一现实面前，滕州市要促进地方经济社会快速发展，势必要在农用地转用和征地问题上进行艰苦的、变通的探索和努力。因为，在当前的政治经济激励结构下，最严格的耕地保护毕竟体现的是国家目标，而当地的经济社会发展特别是工业化、城市化的快速推进，才是地方政府“为官一任，造福一方”的自觉追求。课题组在浙江等地观察到的“耕地异地代保”、“农用地转用指标市场化交易”等变通行为，概出于此。
隐藏在这些行为逻辑背后的体制性、系统性症结是：当代中国的地方政府仍然是一个“无限责任政府”，地方政府的职能转换还有很长的路要走。
一方面，是中国计划经济体制惯性所系，地方政府职能转换到市场经济的轨道上只能是一个渐进的、长期的过程，加上当前中央或省级政府对地方官员的政绩考核激励体系在价值取向上维持甚至固化了地方政府的无限责任性质，不同名目的对地方官员的一票否决制是典型体现；另一方面，中国社会正处于从传统向现代的转型期，当前中国农村公民社会尚未形成初步架构，农民出了问题就会找政府，农村底层社会有相当一股力量要求地方政府承担“无限责任”。在“无限责任”下，地方政府往往把“农民满意不满意”庸俗化，即只要农民不闹事、没意见，就不去深究是否恪守国家法律和政策精神。
地方政府的这一行为倾向，是对当前地方政府的土地违法行为的一个注解。
这里试图强调的是，要根治土地征收及补偿安置中存在的问题，不能着眼于所谓对政府官员乃至村干部行为的高压监督检查上，而应寻求体制性、系统性的解决对策。
（2）从总体看，目前失地农民的就业、收入和生活水平与失地前相比较有明显提高，地方政府在征地补偿安置方面的探索、做法和经验值得充分肯定。存在的主要问题是，征地程序不够透明和公开，农民参与程度低，失地农民对当前就业、收入和生活水平提高的可持续性以及长远生计预期黯淡，期望政府尽快为他们建立社会保障制度，并为他们的就业提供更多帮助。
从村庄调查结果看，10个样本村中有7个村由于征地而直接或间接导致人均收入水平的快速提高，提高的最大幅度为83.3％；有3个村庄则因征地而导致收入水平的下降，降低幅度最大的为15％。从农户调查结果看，在295个样本农户中，户均总收入失地前为15788元；失地后为18602元，增长17.8％。但与失地农民生活状态较为普遍改善相矛盾的现象是，目前多数农民对土地征收及补偿安置持批判的态度，对自己生活状态的自我评价持消极和否定态度。在被调查的288人中，对土地征收持肯定态度的为101人，占35.1％；持消极、否定态度的有187人，占64.9％。在295个被访者中，认为生活水平明显提高和有所提高的合计131人，占44.4％；认为生活水平明显下降和有所下降的合计66人，占22.4％；认为没有变化的98人，占33.2％。理解这一矛盾现象，失地农民在社会转型中的不适应性是一个重要的观察角度。
滕州市政府把征地和失地农民的补偿安置工作放在加快推进工业化和城市化的大格局中统筹考虑，跳出就业抓就业，认为解决失地农民就业和社会保障问题的根本出路和载体在于快速、健康推进工业化和城市化。这一宏观思路有其微观社会基础：在失地农民最希望政府做的事情的清单中，在500人次回答中（有些人作了多项选择），194人次，占39％，选择“建立社会保障”；186人次，占37.2％，选择“帮助解决就业”；选择“合理补偿”的占22.8％。这个调查结果意味着，失地农民最关注的选项是就业和社会保障，提高补偿标准反倒位居其次，而解决就业和社会保障问题最终要靠工业化和城市化。
（3）农民的“集体”观念在农村社会底层根深蒂固，“集体”在土地征收及补偿安置中发挥重要作用，但“集体”的治理结构还不适应市场化、社会化和现代化要求，土地政策参与城乡统筹发展调控是以现实中的土地集体制度以及“集体”的治理结构为枢纽来发挥作用的。农民的“集体”观念在社会底层的最突出表现是“土地是大家的，人人有份”，并由此否认30年的土地承包经营权的物权性质，认同随人口变动和土地征收而对承包地进行大调整的正当性。在293个被访问农户中，有250位，所占比例高达85.3％，认为“应该将土地补偿安置费分给村里所有农户，随后进行承包地大调整”。
在调查中，我们也发现一种矛盾现象，农民在伸张自己的土地权利时，一方面强调土地的集体性质，另一方面又否认“集体”、不信任“集体”，特别是对村干部很不信任。在被访问农户中，有22.5％的人对参与征地工作的村干部或工作人员表示满意，表示不满意的比例高达49.1％。对于“你是否知道村集体掌握的征地款有多少”这一问题，91.5％的人回答“不知道”。对于“你是否知道村集体掌握的征地款的用途”这一问题，85.8％的人回答“不知道”。与农民对“集体”的不信任相比，农民对政府还是满意和信任的。在滕州市，征地补偿安置费在集体内部的分配，“集体”留一小部分之后在全村或村民小组的分配，乡镇政府也是饶过“集体”将这部分款项直接通过银行进入农民账户名下。课题组在泰安高新技术开发区预调查发现，开发区把所有征地补偿安置款项交由区财政为各被征地村庄设专户代为管理，以期将来用于农民市民化的社会保障资金支出，这一做法同样是饶过“集体”。
当前，农民和政府对“集体”的这一态度，根源于“集体”的治理结构不适应市场化、社会化和现代化要求，不符合农民群众的期待。
（4）调查结果显示，当前农地流失、农民失地的主要渠道是集体建设用地流转，而不是国家征地。被各界批评的所谓国家对土地一级市场的垄断，在实际中也并未实现。对于集体建设用地直接进入市场，已经不是允许不允许的问题，而是需要正视和法律规范，这也正是土地政策参与城乡统筹发展调控的薄弱环节，今后亟须改进和加强。在滕州市，1998-2005年总共使用了2438.7公顷的农用地转用指标，其中：经过征地程序进入建设用地市场的只有592.4公顷，比重仅为24.7％；未经国家征收而由集体土地直接进入建设用地市场的有1486.3公顷，比重高达75.3％。另据2005年滕州市土地管理部门对闲置建设用地的专项调查，当年闲置国有存量建设用地98宗，面积126公顷，比重为31％；闲置集体存量建设用地2454宗，面积282公顷，比重为69％。这组数据也进一步印证滕州市集体土地进入建设用地市场的规模已经非常可观。基于多年来对各地农地非农化的实地调查以及其他学者的调查结果，课题组认为滕州案例不是一种例外情形，集体建设用地直接入市在规模上恐怕早已经超过了国家征地规模，所谓国家垄断一级土地市场在实践中并未实现。
我们的判断是，一是当前农地快速流失、农民失地规模过大的问题主要不是出在土地征收上，而是出在农用地转用上，当前的主要问题也不是征地规模过大，而是农用地转用规模过大；二是国家对土地一级市场的垄断在实际中并未实现，集体建设用地已经大量流入市场，农民土地权益受侵犯的“重灾区”是集体建设用地流转而不是国家征地，对于集体建设土地流转要在法律上进行控制和规范。对集体建设用地流转进行立法，既是实行最严格的耕地保护制度的要求，也是整顿和规范土地市场秩序的关键所在，更是切实保障农民土地权益的迫切需要。
（5）在国家的公权力和集体的土地所有权面前，农民的土地承包经营权的社会正当性和公信力缺失，作为公民的农民个体对农地非农化和城市非理性增长的“拘束机制”，从而城乡统筹发展的微观机制和体制基础，也因此难以建立起来。在293个被调查农户中，认同“应该将土地补偿安置费分给村里所有农户，随后进行承包地大调整”的有250户，占比重为83.5％。“先平分钱，再平分地”是绝大多数农民的真实意愿。实际发生的情形和农民的主观意愿是吻合的，在被调查的295户中，“土地补偿安置款是平均分配给村（组）内所有农户，随后进行土地大调整（即再平均分地）”的有249户，占84.4％；“土地补偿款安置直接分给失地农户，不进行土地大调整”的仅有10户，占3.4％。这些数据说明，《土地承包法》虽然确立了土地承包经营权的物权架构，但在实践中还没有得到农村底层社会意识的认同。与土地承包经营权的这种产权状态相对应，模糊的土地集体所有权就突兀在农村经济社会生活中。没有明晰的个体产权的约束，农地的过度非农化和城市非理性增长就不可避免了。
我国现行法律体系对土地承包经营权性质的界定也还缺乏一贯性和统一性。《农村土地承包法》第十六条规定，承包地被依法征收、占用的，承包人有权依法获得相应的补偿。也就是说，根据《农村土地承包法》，承包地被征收时，土地承包经营权人应获得补偿，至少是与土地所有权人分割共享土地补偿安置费。但是，在土地征收过程中，我国各级土地管理部门遵行的主要是《土地管理法》。与《农村土地承包法》的权利本位和民法倾向相比较，《土地管理法》是一部义务本位和行政法倾向的法律，突出的是国家公权力。
2004年修正的《土地管理法》和1999年实施的《土地管理法实施条例》仅规定，土地补偿费应归农村集体经济组织所有，对土地承包经营权的补偿问题并未涉及。相对于《农村土地承包法》，《土地管理法》具有强势地位，在一定程度上压制了土地承包经营权的物权性质。
