10.3土地政策参与区域协调发展调控
作为发展中的大国，中国区域经济发展不平衡问题相当突出，如何实现区域协调发展发展是中国转型发展的难题之一。本章第一节已经讨论并指出，所谓土地政策参与区域发展调控，就是通过干预新增建设用地控制指标在不同区际之间的配置结构，实现土地利用结构的空间布局目标，并通过土地利用结构的空间布局的变动进一步连锁影响区域互动和协调发展。
10.3.1土地政策参与区域协调发展调控的战略目标
区域是一个层次性概念，既可以是国家层面的区域概念，也可以是省域或县域层级的区域。同时，区域还是一个多角度的概念，既可以是自然区域，也可以是行政区域或经济区域等。土地政策参与区域协调发展调控，是一个相对笼统的范畴，既包括国家、省域或县域等层次性涵义，也包括自然区域、行政区域或经济区域等多角度涵义。
国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要确定并提出了未来一段时间要坚持“实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。“十一五”规划纲要还提出，要健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。
总之，“十一五”规划纲要确定的区域发展总体战略目标，也就是土地政策参与区域发展调控的依据和目标所在。
10.3.2主体功能区规划启动及其分类管理的土地政策
主体功能区政策是2006年3月“十一五”规划纲要正式提出的，即根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。
2006年10月11日，国务院办公厅发出《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》，提出要编制全国主体功能区划规划，明确全国主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。通过编制全国和省两级主体功能区规划，逐步建立以主体功能区规划为基础，城市规划和土地规划定位清晰、功能互补的空间规划体系。主体功能区规划要统筹区域内经济布局、人口分布、城市格局、土地利用和基础设施网络；城市规划要依据主体功能区规划，做好城市容量、城市功能分区、市政设施和城市建设的详细规划；土地规划要依据主体功能区规划、城镇规划和其他涉及空间布局的专项规划，做好土地保护和土地利用的详细规划和具体的供地计划。
主体功能区的划分和确定，是促进区域协调发展的重要政策工具。以主体功能定位为依据，调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，促进形成合理的空间开发结构。可以预见的是，主体功能区划规划的编制将为实行分类管理的土地政策提供依据，可以更科学地对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制管理，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。
10.3.3规范并促进开发区率先健康发展
开发区是中国区域经济协调发展中的一个焦点问题。2003年下半年以来的局部经济过热的原因和重要表现之一就是开发区过热。2003年7月8日，针对有些地方也出现了不顾实际条件，盲目设立和扩建各类开发区，造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地，严重损害了农民利益和国家利益的现象，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门一律暂停审批新设立和扩建各类开发区，为清理整顿开发区作好准备。
2003年7月30日，国务院办公厅正式发出《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，要求对各级人民政府及其有关部门批准设立的各类开发区进行全面清查。清查的重点是省及省级以下人民政府和国务院有关部门批准设立的各类开发区，以及未经批准而扩建的国家级开发区。清查的内容包括：开发区的名称、数量、批准机关、批准时间和批准规划面积；当前规划面积、征地面积、出让面积、收取出让金总额和已建成面积；选址和建设用地是否符合土地利用总体规划和城镇体系规划、城市总体规划，农用地转用、土地征收和土地供应是否符合法定程序；各类开发区招商引资项目和规模、国内生产总值、现有优惠政策等。要求各地在检查清理的基础上进行整顿规范，对未经国务院和省级人民政府批准擅自设立的各类开发区，以及虽经省级人民政府批准，但未按规定报国务院备案的各类开发区，先整改，对缺乏建设条件，项目、资金不落实的，要坚决停办，所占用的土地要依法坚决收回，能够恢复耕种的，要由当地人民政府组织复垦后还耕于农，严禁弃耕撂荒；对整改后确需保留的，由省级人民政府严格审核后，按有关规定报国务院审批。
为了清理整顿开发区的顺利、健康推进，2003年12月30日国家发改委会同国土资源部、建设部、商务部联合发出《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》，提出清理整顿开发区的具体标准和政策界限。
2004年2月18日，国土资源部会同国家发改委、监察部、建设部、审计署，向各省、自治区、直辖市人民政府以及新疆生产建设兵团发出《关于严格按照标准和政策界限抓紧清理整顿现有各类开发区的函》，要求各地利用一个月的时间，集中、抓紧对现有各类开发区进行清理整顿，切实做到减少数量、压缩规模、提高质量。
经过清理整顿，2004年核减各类开发区4813个，占总数的70％；压缩规划面积249万公顷，占全部开发区规划面积的65％；退还农民耕种面积26.17万公顷。五部委联合审核通过向社会公布并恢复供地的国家级经济技术开发区52个，通过规划审核的国家级出口加工区、保税区和跨境工业区43个。
2005年3月21日，国务院办公厅转发商务部、国土资源部、建设部《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》，提出国家级经济技术开发区要坚持“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变”的发展方针，以外资带动内资，增强自主创新能力，充分发挥辐射带动作用，推动形成若干新的经济增长点，为全面建设小康社会作出新的贡献。要求今后一个时期国家级经济技术开发区要努力建设成为促进国内发展和扩大对外开放的结合体；成为跨国公司转移高科技高附加值加工制造环节、研发中心及其服务外包业务的重要承接基地；成为高新技术产业、现代服务业和高素质人才的聚集区；成为促进经济结构调整和区域经济协调发展的重要支撑点；成为推进所在地区城市化和新型工业化进程的重要力量；成为体制改革、科技创新、发展循环经济的排头兵。
10.3.4实施与国家区域发展总体战略相适应的差别化区域土地供应政策
在我国“实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”区域总体发展战略中，东部、中部、西部和东北地区各有其定位。西部地区要加强基础设施建设和生态环境保护，健全公共服务，结合本地资源优势发展特色产业，增强自我发展能力。东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市转型。中部地区要抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系。东部地区要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外向型经济水平，增强国际竞争力和可持续发展能力。
与国家区域总体发展战略相适应，近年来我国建设用地供应的空间结构也不断在调整和变化。
2003-2005年间，我国东部11个省份土地供应量为461555.86公顷，中部7个省份土地供应量为146557.24公顷，西部10个省份土地供应量为121506.6公顷，东北黑龙江、吉林、辽宁三省的土地供应量为59921.49公顷。
我国东部地区土地供应所占比重2003年为63％，2004年为55％，2005年为56％。随着西部大开发的继续推进，以及促进中部崛起和振兴东北老工业基地的开展，2004年、2005年西部、中部和东北地区供应量明显增加，2004年西部土地供应比重从2003年的13％提高到17％，中部比重提高到19％，东北从2003年的6％提高到2004年的9％。2005年土地供应结构大致和2004年相当。
根据国土资源部土地利用管理司和中国土地矿产法律事务中心编制的《2006年全国及土地市场动态检测分析报告》提供的数据，2006年我国西部的供地比重明显下降，东部地区土地供应比重有所提高，东北地区比重提高较大。由于振兴东北老工业基地政策作用，基础设施和工矿仓储用地供应较多，2006年黑龙江、吉林、辽宁三省的土地供应总量为20811.60公顷，比2005年增加37.8％。
我们进一步深入分析全国各省份的供地情况，就会发现，在东、中、西和东北地区四个大区域内不同省份的土地供应量存在很大差异。
在2003-2005年中，在东部11个省份中，江苏、浙江、山东三个省份是土地供应大省，分别供地97033.58公顷、93549.94公顷、80546.4公顷，总计271129.9公顷，占东部省份总供地量461555.86公顷的比重为59％。这表明，近年来东部率先发展的火车头是江苏、浙江、山东三个省份。
在中部7个省份中，安徽供地33562.86公顷，河南23203.78公顷，湖北23378.36公顷，湖南25644.64公顷，四省供地总量所占比重为72％。在四省中，安徽属于龙头，河南、湖北和湖南三省平分秋色。
在西部10个省份中，四川和新疆的供地量居前，分别为31031.78公顷、24157.01公顷。重庆和云南随其后，分别为17093.25公顷、17245.18公顷。
这四个省的供地总量占西部省份的74％。
在东北三省中，2003-2005年间，辽宁供地总量达到30154.07公顷，占三省供地总量比重为50％。这表明，在振兴东北老工业基地的过程中，辽宁是东北三省的火车头。
10.3.5简要的结论
综合本节的讨论，土地政策参与区域发展调控取得了初步的经验和成效：
（1）配合国家“实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”区域总体发展战略，围绕治理整顿开发区、启动主体功能区规划编制和实施差别化的区域土地供应政策，为探索土地政策参与区域发展调控积累了初步的经验。
（2）土地政策参与区域发展调控，紧紧抓住并通过“土地供应的空间结构”连锁影响区域协调发展，这一技术路线是正确的。2002-2006年我国东、中、西和东北地区土地供应比重分析结果显示，我国土地供应在地区之间的投放结构完全符合国家区域发展总体战略的要求，为促进我国区域协调发展作出了重要贡献。
