当代中国转型发展进入地根经济的特殊阶段之后，土地成为政府主导转型发展的关键抓手和着力点，国家开始运用土地政策参与宏观调控。地根经济作为中国转型发展的一个特殊阶段，其现实基础就是中国的独特的土地产权制度。只有全面认识和把握中国现行土地产权制度的结构、特征和演变趋势，才能正确理解和把握当代中国的转型发展。
什么是制度？不同学科或不同学者对制度的定义可谓众说纷纭，乃至大相径庭。制度作为人们生产和生活的行为规则，在这一点恐怕没有什么异议。就人们的行为规则来讲，依效力强弱，依次包括宪法、法律、行政法规、党的政策和社会习俗，等等。本文拟主要在宪法、法律、行政法规和党的政策层面，讨论中国土地产权制度的框架、结构和逻辑线索。
3.1中国土地产权的基础构造
中国的土地产权制度在世界上恐怕是独一无二的，它缘于1949年新中国成立之后的土地改革。在1950年土地改革中，新政权把从地主没收来的大部分土地分配给农民，剩余的土地归国家所有。前者几经变迁，形成了劳动群众集体所有制土地，即集体土地；后者形成全民所有制土地，即国有土地。我国宪法第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料和社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”
不论是国有土地，还是集体土地，都是公有土地，因此，土地公有制就成为中国土地制度的基础制度安排。这一结构的科学内核和最大价值，就在于它赋予了土地所有权的社会性和公益性，从而一举解决了“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的历史难题，为实现社会公平和正义奠定了可靠的制度基础。有学者甚至认为，由于国有土地的数量非常有限，往往无法满足发展和建设的需要，国家一直赋予集体土地以公益储备性的方式来弥补国有土地的不足，因此，我国集体土地的用途是双重的，既用于满足所有权人的实际需要，又用于公共（益）储备（王兴运，2005）。这一观点虽有片面性，但并不毫无道理。今天，土地公有制已经成为中国特色社会主义的基石和基本标志之一。
中国土地产权基础结构有两个彼此联系的特征：一方面，土地公有制以“既是你的，也是我的，从而是大家的”的所有制形式赋予社会成员通过劳动获取收益的平等机会，从而取消了土地对劳动的统治权、对生产过程的控制和对剩余的索取权。尤其是中国作为一个发展中的农业大国，在快速推进工业化和城镇化的过程中，土地公有制在协调和整合个人利益方面赋予中国政府得天独厚的优势，是中国在21世纪实现和平崛起的基石；另一方面，“既是你的，也是我的，从而是大家的”的财产占有制度往往畸变为“不是你的，也不是我的，而是大家的”的村社共同所有制。在这种情形下，土地产权主体缺位、土地利益关系模糊等，从而土地资源配置和利用效率低下乃至造成人为的浪费就可能成为一种普遍现象，影响中国的可持续发展，也有损于中国的国际形象。因此，对于土地公有制我们不能死守教条，而必须坚定不移地按市场经济要求改革土地公有制，使之兴利除弊。由此我们不妨认为，如何坚持并改革土地公有制是当代中国转型发展面临的最大课题和挑战，也因此21世纪中国的发展很可能“成也土地公有制，败也土地公有制”。
3.2中国土地产权体系中的基本制度安排
在土地公有制的框架里，国家意志与社会成员个体意志交错、渗透于其间，土地的社会性和私人性相互融合，形成了中国特色土地制度体系。这个制度体系是不断演变、发展着的，经过近30年改革开放，法制化建设取得长足进步，中国特色土地制度体系呈现出相对稳定的状态。目前，中国特色纷繁复杂的土地权利体系是由《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《土地增值税暂行条例》等一系列法律规范构筑而成的。从结构解析的角度看，所谓中国土地产权制度，它不是一个空泛的土地公有制概念所能表达的，而是由不同层面、不同方面、不同环节的具体制度安排相互衔接、相互配合而构成的一个复杂系统。
3.2.1土地所有权
1.国家土地所有权
根据《土地管理法》，国有土地包括城市市区的土地、农村和城市郊区中属于国家所有的土地。从渊源上看，依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。
国家土地所有权主体是国务院。《土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《物权法》第五十三条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”《物权法》第五十四条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”今后，地方人民政府在土地管理中仍有很大的权力，依然会发挥重要作用，但是，真正能够代表国家行使土地所有权的，只能是国务院，即中央人民政府。
2.集体土地所有权
从历史渊源看，1950年土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；1962年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。
根据《土地管理法》第十条和《物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：
一是依照法律规定，属于农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理。
二是由于各种原因，土地已经分别被村内两个以上农村集体经济组织的农民所有，应当根据现状，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理。
三是已经属于乡（镇）农民集体所有的土地，由乡（镇）农村集体经济组织经营管理。这主要是指乡（镇）兴办企业所占用的土地，或者原就属于农业生产合作社所有的土地。对这部分土地，应当由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
3.2.2建设用地使用权
《土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”国有土地可以依法出让、划拨给单位或者个人使用，单位或者个人依法取得国有土地使用权，在法律规定的范围和限度内行使其使用权。《物权法》第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”
1.建设用地原则上要使用国有土地《土地管理法》
第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”由于申请使用国有土地审批手续比较严格，因而有利于控制耕地的不合理占用，同时，在集体土地转换为国有土地后，国家通过调控土地一级市场，收取出让金等土地有偿使用费，有助于合理配置土地资源，并可以为财政积累资金，为现代化建设服务。
建设项目审批阶段进行可行论证时，土地行政主管部门应该根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出书面意见，为政府和计划部门的综合决策提供依据。在政府和计划主管部门批准建设项目立项后，需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
2.国有土地出让和转让制度
使用国有土地原则上以有偿使用方式取得。国有土地有偿使用，是指国家作为土地所有者通过有偿的方式向单位和个人提供土地使用权的行为。目前，国有土地有偿使用的形式：一是国有土地使用权出让；二是国有土地租赁；三是国有土地使用权作价入股，可以依法转让、出租和抵押。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”通过支付土地出让金而取得的国有土地使用权，土地使用权人可以在出让合同约定的范围内将土地使用权转让、出租和抵押于他人。
土地使用权出让，可以采取拍卖、招标、挂牌或者双方协议的方式。《城市房地产管理法》明确规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式。”《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》要求：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以拍卖、招标方式提供。”国土资源部2002年7月1日实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》要求：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。上述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
3.划拨国有土地使用权
所谓土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。
从历史渊源看，1950年土地改革将大部分土地分配给无地农民后，从剩余国家所有的土地中，再拨出一部分免费供工商企业使用，故称为“划拨土地”。“划拨土地”是由国家无偿拨付使用的，1988年宪法修改之前我国国有土地全部处于划拨使用的状态。
《土地管理法》第五十四条规定：国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地以及法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《划拨土地使用权管理暂行办法》规定，未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。划拨土地使用权人在另行签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金后，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权方可以转让、出租、抵押。
4.土地收益的缴纳和使用
所谓土地收益，在这里指国有土地有偿使用费和其他有关费用。所谓国有土地有偿使用费，是指国有土地有偿使用中政府取得的地价（地租）部分，即国有土地出让金中扣除征地补偿、城市建设配套费的部分，国有土地租赁中的租金或国有土地作价入股的股金。《物权法》第一百四十一条规定：“建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。”
《土地管理法》第五十五条规定：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上交中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。
