第五，层次性。由于指标体系是一个多层次、多要素的复合体。因此，指标的设置必须按照其层次的高低和作用的大小不断细分。
（2）杭州市城市管理考核指标体系杭州城市管理绩效评价系统由城市管理效应反馈系统、城市管理职能系统、城市管理过程控制系统三个子系统构成，共设置一级指标2个，二级指标6个，三级指标37个，包括统计指标和调查指标两大类。
（3）城市管理绩效考核子系统城市管理绩效考核系统主要包括的是公众的主观满意度评价和对职能管理能力的评价。本指标体系使用了以下四个层面的指标来衡量。
①公众满意度指标
一个城市的管理投入绩效首先体现在这个城市居民及外来游客对这个城市在各个方面的满意度，这体现了城市管理“以人为本”的原则。从一般经验看，公众满意度水平越高，反映出城市管理效应反馈指数越高，在一定情况下反映出较强的城市管理绩效投入水平。在这里，我们选用了市政行业满意度、环卫行业满意度、绿化行业满意度、城市亮化满意度、市容市貌满意度、执法管理满意度、危机处理满意度、城市管理总体印象满意度共8个指标反映一个城市的公众满意度情况。
②城市管理问题及时处理率指标
城市管理问题及时处理率体现了现代城市管理对管理效率的要求，强调对问题的反应速度，也从一定程度上反映了一个城市的管理水平。这个指标主要包括：市政问题及时处理率、环卫问题及时处理率、绿化问题及时处理率、城市亮化问题及时处理率、行政执法问题及时处理率、市容市貌问题及时处理率等指标。
③社会监督指标
以公众满意为导向的城市管理模式不能仅仅是增加管理透明度，让公众知道政策执行结果而已，而应该让公众参与城市管理决策、实施、监督和评价的全过程。具体可以通过设立社会监督指标，来提高“公众参与”的全面性、全程性、广泛性和公开性。主要是对公众投诉处理情况和新闻曝光情况的考核。
④管理养护能力指标
研究比较城市管理绩效投入水平的一个重要因素是比较城市在市政、绿化、城市形象等方面的管养能力。这是最直接衡量城市管理效能的指标。根据杭州市对应城市管理机构的管理职责，管理养护能力指标主要包括：市政设施完好率、道路全天候保洁率、公厕保洁率、垃圾处理率、绿化成活率、绿化泥土裸露率、景观灯光亮灯率、店牌店招完好率、河道完好率、环卫保洁机械化作业率、街景美化集中整治率等三级指标。
（4）城市管理过程考核子系统在城市管理的管理控制中，我们除了对管理结果进行总结反馈，应强化日常管理，注重管理过程的控制。问题发生意味着事故损失已经造成，所以如何在日常管理中防止问题的发生显得更为关键。基于此，我们将过程考核指标作为指标体系的第三大类，目的就是要加强过程管理。这主要包括日常控制和集中考核两大类。
4.确定权重
运用层次分析法（AHP法）对各指标进行权重的确定。我们通过发放专家问卷的形式，广泛征集在城市管理的理论研究和实践中有丰富经验的专家对指标重要程度的看法和意见。以此为基础，通过将专家意见定量化，应用德尔菲法计算出指标的权重。
专家范围主要为各区城管方面的专家，如：从事城市管理工作的领导、专家或人大、政协委员等，每个城区共3～5人；市城市管理办公室正处级以上干部3～5人。城区的专家由各城区自行决定。专家在问卷调查中主要是通过主观判断，对各指标的重要程度进行定性与定量排序，为定量分析提供基础，最后的专家人数共32人。
主要步骤如下：
（1）建立层次结构
按照评价要求与评价目的，选择并确定指标体系的结构和具体每一层次指标，从而建立递阶层次结构。
（2）构造两两判别矩阵
建立了层次结构后，上下层的隶属关系就确定了。通过进行层次指标的单排序，确定判别矩阵。即求某一层次上不同元素相对于相邻上一层次的各元素所产生的影响效能的方法。以8个指标为例，指标层相对于上一级指标层，指标层8个因素之间两两进行比较，得其相对重要性程度判断矩阵。假设存在n个指标，则判别矩阵为：A=A（aij）n*n。
（3）确定指标体系的各层次指标的权重
第一步，充分考虑现代城市管理的特点，采用“专家问卷调查法”通过专家打分排序的方法来确定各指标的重要程度。第二步，对照上一步的专家评分，将aij值填入判别矩阵。第三步，计算各指标权重系数。求判断矩阵的最大特征根及其所对应的特征向量，该特征向量经归一化处理并且经过一致性检验，即为权重向量。权重向量的分量表明被比较元素相对于上一层某元素的重要程度，即权重系数。最后通过计算最下层元素相对于最上层元素的组合权重，得到指标重要程度的排序值。
（4）判别矩阵的一致性检验
通过以上设立判断矩阵及求解权重向量的过程可以看出，权重分配向量主要取决于人们对于指标i相对于指标j的重要程度的判断，显然带有一定程度的主观色彩，故这种判断是否近似地反映了客观实际，还需要检验。为了保证应用层次分析法得到的结论合理、准确，层次分析法设计了一种检验方法，对判断矩阵A进行一致性检验。
5.数据采集
杭州市下辖8个行政区，即西湖区、上城区、下城区、江干区、拱墅区、滨江区、余杭区和萧山区，我们的评价考核覆盖所有的8个区，由于各区之间在工作安排上有所差异，所以，在指标确立以及考核办法上作了适当调整，各行政区的各指标对应分值采取抽样考核的办法确定。
杭州市城市管理办公室委托城调队进行调研，调研内容主要是主观性指标，调研对象涉及杭州普通居民和外地游客，其中普通居民的调查采用分层抽样方法，外地游客的调查采取多阶段抽样和简单随机抽样原则。按杭州市各城区所占总人口的比例确定各区样本点的数量，对于各区所属街道及乡镇作了如下规定：只设有街道一级的城区，在街道内取样；不仅设有街道一级，而且还设有乡镇一级的城区，乡镇的样本占30％，街道样本占70％；只设有街道一级的城区，则按各区街道数平均采样；不仅设有街道一级，而且还设有乡镇一级的城区，在乡镇内采用平均采样，其余按街道数平均采样。不仅如此，对于被调研者的性别分布、年龄分布、学历分布、职业分布、在杭州居住年限等内容也都作了明确规定，从而保证了样本的代表性。
被调研者对于环卫行业、市政行业、绿化行业、城市亮化、城市形象、市容市貌，城管部门是否及时处环卫问题、市政问题、绿化问题、市容市貌问题，以及城管行政执法管理、城管危机处理、居住区所在地城市管理总体印象，公用行业管理等进行了全面判断。主观判断分为：满意、基本满意、一般、不满意等四个等级，不清楚选项过滤了一些干扰信息，提高了分析数据的准确性。
客观性指标主要来自于各行政区上报的材料，这些上报内容涵盖了考核体系中涉及的各项指标。
最后，由浙江大学课题组作为第三方对数据进行处理、计算，得出各行政区的城市管理绩效分值，然后由杭州市城市管理办公室会同各行政区相关负责人进行评比。2004年的考核结果是上城区和下城区获得一等奖。
三、应用情况
2004年8月19日中共杭州市委办公厅和杭州市人民政府办公厅联合发文，即市委办发〔2004〕105号文件《市委办公厅市政府办公厅关于印发杭州市城市管理考核办法的通知》，用该指标体系考核各行政区。到目前为止，已经连续三年使用该指标体系对八个城区的城市管理状况进行考核、评比，每年评出一、二、三等奖，然后由市政府以“以奖代拨”形式，按各区政府除城市专项整治工程以外的养护作业、市容市貌、市政设施改善等日常经费的增加额（以各区财政2002年直接安排用于城市市政市容、环卫、绿化养护保洁经常性经费为基数），分别增加城市管理经常性经费的40％、30％、20％的奖励额度。“以奖代拨”资金的80％用于贴补区城管工作经费；5％的资金用于奖励区政府（管委会）领导班子；15％的资金用于奖励对辖区城市长效管理作出贡献的区属相关部门和个人。
文件规定城市管理考核的综合评分作为城市长效管理“以奖代拨”考核的唯一依据，市委、市政府根据这一考核结果，依照市政府办公厅《转发市建委等部门关于杭州市城市长效管理以奖代拨考核评比办法（试行）的通知》（杭政办函〔2003〕286号）对各单位实施奖惩，并且将考核结果纳入市委、市政府对各区领导班子的政绩考核内容。考核结果作为城市管理白皮书内容，通过新闻媒体予以公布。
该考核办法实行以来取得良好效果，得到了各行政区的一致认同，取得了良好的效果。
思考题
1.中国很多城市的城市管理是以建为主，现在逐步转向管、建结合，而发达国家的城市已经走过建设期，重在管理，在这两种情形下，城市管理的侧重点有什么不同？
2.杭州市目前使用的城市管理考核指标体系有什么不足之处？
3.不同地区由于财政分配体制的差异以及经济发展水平的不同，其城市管理的方式与方法必然存在着差异，结合本地区的特点，你认为应该如何有效地考核城市管理水平、调整城市管理的投入结构和投入强度？
