二、行政问责的制度建构
行政问责是行政官员未履行自己的职责或在履职过程中滥用行政权力、违反法定义务时，由特定主体追究其责任，令其承担某种否定性后果的监督行为。作为一种制度安排，它事实上是地方政府监督机制的核心部分。毫无疑问，责任政治是民主政治的基本属性。“只有受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度的存在……如果公民控制着他们的领导人，就可以假定后者对（必须对）前者负责。”强化地方政府责任机制，固然有赖于通过健全民主选举等制度，形成一个充分竞争的代理人市场，但地方政府在履行自身职责的过程中，在提供区域公共物品的微观行政过程中信守承诺，更具有基础性意义。经济合作与发展组织在1996年出版的《负责任的政府》中，对政府提供的服务作了具体的质量规定：让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。建立行政问责制度，就是在行政监督层面将上述理念付诸现实、付诸操作。
应该说，近年来我国地方政府的行政问责领域不断拓展，从突发性公共危机（如非典事件）、重大恶性事故（如密云灯会踩踏事件），到行政不作为（如阜阳劣质奶粉事件）、滥用行政权力（如嘉禾非法拆迁事件）等，一批官员被撤职或引咎辞职。但这些行政问责基本上还是“一事一议”的个案处理，缺乏制度化的建构。事实上，政府官员的不少过失也许与法律法规和政策规定并不相抵触，现行制度不足以对其施以有效的惩戒，但在行政道德上却难辞其咎。行政问责“作为一种要求责任人承担全面责任的监督途径，填补了现有法律制度与道德责任之间的空白，为我国公共行政的良性化运行注入了更深层次的民主政治内涵和道德伦理维度”。
建立地方政府行政问责制度，按主体的内涵划分，包括同体问责和异体问责。同体问责是指行政系统内部的问责，异体问责主要是指权力机关和公众媒体对行政机关及其官员的问责。地方政府同体问责的途径通常是行政系统内部的双向监督、考察及相关的行政处分。各级人大实行异体问责的基本途径是质询与罢免，虽然宪法和法律对此都有规定，但由于缺乏具体细则而极少启动。2000－2003年，新闻媒体报道的23件全国及地方各级人大质询案中，牵扯撤职和罢免的仅5件，其中直接撤换或罢免的政府官员仅2名。引咎辞职等也是由上级政府决定后进入程序的。因此，要切实强化异体问责力度，尤其是完善人大行使质询权、调查权和罢免权等监督机制，并建立不信任投票制、弹劾制等，这是我国地方政府行政问责制度设计的一个重要突破口。同时，进一步发挥新闻舆论的异体问责作用，凭借其传播的快速性、影响的广泛性、导向的明显性等特色优势，迅速聚焦公众的注意力，形成行政问责的巨大压力。
从制度层次而言，行政问责的首要环节是确定行政责任。并非所有的行政失范行为都要通过行政问责来追究责任，但行政问责也不能仅限于重大灾难或伤亡事故的责任追究，而应该包括行政机关及其官员的隐性失误、决策失误或其他一些领域“延时”了的问题和事故。根据我国相关法律法规的界定，行政机关有行政违法行为时，必须承担行政责任。普通公务人员由于本人过错而非由机关的命令、委托所致，或公务人员明知行政命令违法却仍然执行而造成的行政违法行为，除由机关承担责任外，应同时追究公务人员的责任。行政机关领导者的行政责任比较复杂。领导者个人违法，适用责任自负原则；如果其领导的机关违法，他必须承担替代责任；如果因其失职而造成下属公务人员个人违法，领导者应承担行政责任。鉴于当前我国党政交叉任职情况普遍，地方政府的许多重大决策实质上是党委领导拍板。因此，官员问责不能只局限于行政系统，也应适用于党委系统。同时，行政机关实行首长负责制，而副职究竟承担多大责任亟须明确。至于一个地方出现了该问责的事，那么这种责任应该追究到哪一级，也是需要深化研究的。总之，要通过可操作的制度建构，切实改变以往政府官员行政责任模糊化的状态。
行政责任的追究，是在行政责任确定的条件下，依据有关法律原则和规定，对损害性行政行为的责任主体予以惩处的机制。在各级地方政府，要按照权责统一、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。这里的行政问责是广义的，包含各个层面的行政执法责任制。
一方面，对于行政首长在政府工作中出现重大违法、失职、滥用职权等情形，要依法严格追究政治、行政和法律责任。另一方面，在科学划分不同环节责任的前提下，必须将行政执法责任落实到每个岗位和个人，不能只纠正错案不惩戒责任人、只追究单位责任不追究个人责任。当前对引咎辞职的地方政府官员，普遍仍然保留原行政级别，由组织重新安排工作，对此应一分为二地看。官员引咎辞职，有各种主客观因素，不能“一棍子打死”，因允许视情况降职或平级任用。但对引咎辞职的官员之“咎”必须进一步分析，不能简单地以引咎辞职代替行政问责。一些官员即使丢掉了“乌纱帽”，该处分还要继续处分，该追究法律责任的就要追究法律责任。此外，要健全违法行政行为被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿的行政责任制度，建立行政机关因轻微违法失职而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度。
三、行政绩效的系统评价
实施行政绩效评价，是地方政府完善监督机制的重要措施。公共管理理论认为，程序和规则固然重要，但更为重要的是结果，即能够满足公民的需求。建立科学的行政绩效评价体系等于树立起一杆衡量政绩的标尺，将激励与约束地方政府官员努力提高行政效率、降低行政成本，切实推动管理体制和运行机制的持续创新。
传统的地方政府行政绩效评价大多基于技术效率的研究方法。直至20世纪80年代，战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、人力资源开发与管理等技术纷纷得到应用。90年代以来，行政绩效评价的重心逐步转向了效益和“顾客满意”。从西方国家的实践来看，行政绩效评价主要呈现三大趋势：（1）绩效评价的法制化。美国于1993年颁布《政府绩效与结果法》，日本于2002年制定《政府政策评价法》。多数国家还确定独立机构对绩效评价进行指导、督促和协调。比如，英国的审计办公室负责中央政府的绩效评价，审计委员会负责地方政府的绩效评价。（2）绩效评价的标准化。鉴于政府部门职责差异较大，亟须提炼统一的绩效评价规范。美国会计总署率先把对政府的审计重心从经济性转向经济性、效率性和效果性并重的审计（即“3E审计”，后又扩展为“5E审计”）；总统管理和预算办公室提出“通用衡量标准”，明确了相关绩效基准和等级评估标准。（3）绩效评价的公民导向。1993年，美国国家绩效评价委员会提出“顾客至上”，强调行政绩效评价应以公民为中心，以满意为尺度。
应该看到，行政绩效是一个内涵十分丰富的范畴，而且由于部门职责的差异性和政策目标的多元性，进行准确评估存在较大难度，所以其理论研究和实践探索都亟待深化。
近年来，我国地方政府的行政绩效评价取得了积极进展。不少地方运用目标管理责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议等形式对行政绩效进行评估。从2005年开始，杭州市对行政机关实行综合考评。与以往的“满意、不满意单位”评选相比，综合考评把外部评价和内部考核结合起来，使评价结果更加全面、客观和科学。综合考评总体框架由社会评价、目标考核和领导考评三部分组成，对行政机关进行全方位、多层次、立体式的评价。广东省珠海市、江苏省南京市、辽宁省沈阳市还开展了“万人评政府”等活动。全国最早实施效能监察的福建省，于2004年开始对23个省级政府部门和9个设区市政府的绩效进行综合评估。一些地方政府还研究提出了行政绩效评价的指标体系。
但总体而言，这项工作在我国尚处于起步阶段，实践中也出现了一些亟须关注的问题：一是绩效评价存在导向偏差。许多地方政府的绩效评价仍沿用“政府本位”模式，重生产总值、实现利税等增长指标，轻居民收入、社会保障等民生指标；重短期可显现成绩的指标，轻长远可持续发展的指标。有的则依据上级领导的偏好来设定绩效目标，甚至按分管领导的级别地位来分配绩效权重。二是绩效评价指标体系不够科学。一些指标设定缺乏环境变量的考虑。比如，就治安状况来讲，火车站、汽车站等外来人口集聚地的治安状况相对较差，简单地用同一指标进行评价，就有失公平。一些指标设定忽略了对内在本质的探究。不少地方将群众越级上访作为负面差错率予以考核，事实上助长了基层政府对上访人员的打击和压制。而指标考核中普遍存在的“年度递增”做法也值得斟酌，既有“鞭打快牛”的不合理性，也会因目标难度频繁提高，反而挫伤下级的工作积极性。三是绩效评价主体缺乏独立性。现阶段我国地方政府的绩效评价以官方为主，评估主体与评估对象有千丝万缕的联系，甚至有“一荣俱荣，一损俱损”的利害关系，难以在行政绩效评价过程中保持超然的立场。而且由于民间组织和公众参与较少，地方政府较多采取“运动式”、“评比式”、“突击式”评估，容易忽视作为行政相对人的意愿表达和利益诉求。四是绩效评价面临信息真实性障碍。行政绩效评价的过程，就是信息收集、筛选、加工、输出、反馈的过程。然而，我国地方政府的绩效评价往往缺乏必要的产出信息。绩效评价要统计什么数据，什么数据就会因各种利益关系而失真；即使建立了管理信息系统，通常也难以提供准确、可靠的信息；至于资料丢失或不完整、资料含义随时间而改变、资料无法与特定对象相联系等现象，更是屡见不鲜。因此，地方政府要完善行政绩效评价工作还任重道远，必须抓住若干关键环节。
首先，正确把握行政绩效评价的价值取向。开展行政绩效评价，绝不仅仅是引入一种微观管理工具，而是推动地方政府转型的重大步骤。“为了保证治理主体能够成为一个整体形式的主体，在治理过程中，就应优先突出共同目标和共同标准”。随着我国地方政府发展战略、职能定位、管理方式的转变，行政绩效评价的价值取向必须从政府本位转向民众本位，从单纯注重经济增长转向经济社会全面、协调、可持续发展。正如美国国家绩效评价委员会在报告中提出的，要力求建立“一个完全不同的政府，一个真正为顾客——公众负责的政府”。为此，要有机整合绩效评价的价值取向，以科学发展取向为轴心，以民众本位取向为根本，以现代地方政府职能取向为基础，充分发挥行政绩效评价的整体功能。
其次，探索科学合理的评价指标体系。要使绩效评价形成长效机制，一个重要前提是建立结构完整、功能配套、操作易行的评价指标体系。一是评价指标必须针对公共领域，具有公共价值观的内涵；二是评价指标注重定量与定性相结合，能定量的尽可能定量，最大限度地减少主观随意性；三是评价指标设置要有基层和公众参与，以提高对体系本身的认同度。鉴于各地、各部门情况差异较大，评价指标体系应根据不同地区、不同层级、不同部门的实际制定。从总体而言，地方政府的宏观指标应包括：政府管理主要目标、公共服务数量和质量、财政支出均等化水平、政府管理综合效果等；地方政府的微观指标应包括：具体效益和技术数据、行政机关效能指标等。从长远来看，行政绩效评价指标体系应致力于建立一套开放性和竞争性的公共资源配置机制，通过绩效信息的提供，引导公共资源有效配置和合理流动，从而推动地方政府的模式创新。
