联合执法的出现，有其制度背景和现实需求。由于法律和政策规定不明确，有的事务大家都可以管，又都管不了，只有联合执法才可能进行全面处理。同时，联合执法将不同区域、相关职能的执法人员予以集中，有利于解决独立执法力量不足的矛盾。但不可否认，联合执法也存在不少弊端：一是缺乏法律依据。以联合为名的执法，执行的往往是某一个行政机关的“法”，其他主体本无执法的权力，却借“搭便车”获得合法的执法主体资格。尤其是行政机关与立法、司法机关之间的联合，严重违反了公权力之间的分工原则。二是容易混淆部门职责。联合执法往往一哄而上，成绩是大家的，问题也是大家的，造成管理权限不清。一些部门通过联合执法“借用”的权力，逐步反客为主，进一步加剧执法权的交叉。三是不利于相对人寻求法律救济。联合执法涉及的事项主要包括质量监督、食品卫生、工商管理、环境保护、城市改造等“老大难”问题，通常涉及许多人的切身利益。由于联合执法一般没有固定组织作依托，所以难以找到承担责任的机关；加上一些联合执法还有立法、司法机关参与，相对人更不可能有法律救济的途径。对联合执法的价值，应当一分为二地评价。鉴于各地法制建设还不够健全，行政执法体制有待完善，联合执法作为特定历史阶段的产物，尽管有这样那样的问题，但在当前仍有存在的必要性。我们所要做的，不是简单地抛弃联合执法，而是对其实现形式适时进行创新。从当前实际出发，应继续加大行政综合执法改革力度，而开展相对集中行政处罚权是有效的途径。
相对集中行政处罚权是理顺行政执法体制的一项制度创新，特别是在城市管理领域，能够有效克服执法机构林立、执法队伍繁杂、执法力量分散的问题。2001年9月，杭州市在全省最早成立城市管理执法局，精简执法人员编制达37％。随后浙江省又相继批准宁波、温州、绍兴、嘉兴、金华、丽水、湖州、舟山等设区市和富阳、建德、东阳、永康、新昌、上虞、桐庐、临安等县（市）开展相对集中处罚权工作；另有衢州、义乌市开展了以相对集中行政处罚权为主要内容的综合行政执法试点。从各地情况看，集中行政处罚权的范围主要包括城市规划、绿化、市容卫生、环境保护、工商行政、市政公用、公共交通等领域的行政处罚权。浙江省设区市所成立的城管执法局除宁波市外，都是隶属市政府的独立的行政执法机关，同时挂“城市管理行政执法支队”牌子，下设直属大队、投诉受理中心。
相对集中行政处罚权有别于联合执法，由于相关部门的部分行政执法职能被统一划转，从体制上较好地避免了执法“打架”，并通过整合执法力量，有利于规范执法行为、节约行政成本。当然，这项工作与社会公众的要求还不相适应。一些地方政府已经明确的行政处罚职能尚未划转到位，或者名义划转却仍然在原部门保留执法队伍，对不少综合性问题还缺乏管理合力，法律法规体系也不够配套。因此，要切实完善市、县两级相对集中行政处罚权工作，抓紧制订有关地方性法规和政府规章，进一步理顺行政执法关系，形成权责明确、行为规范的工作机制。
当前，各地推进相对集中行政处罚权的重点是城市管理领域，与此同时，还要积极深化文化、农业、食品安全等领域的执法体制改革。凡一个系统内有多支执法队伍的，都应整合执法力量，相对集中配置行政执法职能。前些年，杭州市在政府机构改革过程中，将属于大文化范畴的文化、广电、新闻出版局予以合并，变三支行政执法队伍为综合的文化市场行政执法总队，取得了较好的效果。此外，要努力减少行政执法层次，适当下移执法重心。社会性、经常性的行政执法活动主要由市、县两级行政机关执行，并注重发挥乡镇政府的行政管理作用，促使提高地方政府的执行力。
●之所以频繁出现政策规避行为，其内在动因是行政机关的利益取向。转型期的中国社会已经出现越来越多的利益群体。各级政府在实施公共政策时，很难使不同地域、不同阶层的诉求都得到满足。政策对资源配置的划分和调整，会使一部分人受益，却可能使另一部分人受损。政策执行者又都有着自身的利益，他们必然进行成本收益估算，不可能完全做到价值中立。
●政策执行的合法性，是以执行主体的合法性为前提。政策有效执行则需要适宜的权力配置，要在管理体制上处理好执行机构内部及与其他机构的关系，使之运转协调。同时，减少政策执行的弹性空间，强化公共政策的执行控制，通过健全制度，更好地防止政策规避。
●政策有效执行绝不等于机械地“照方抓药”。行政机关如果能够把握政策的精神实质，结合实际创造性地予以完善，从而更大限度地实现决策目标，则属政策创新而非政策规避，是政策有效执行的突出表现。事实上，政策有效执行的关键，是政策执行结果与政策目标或政策意图相一致。做到了这一点，才是公共政策执行的实事求是。
●如果行政审批制度改革主要是梳理审批项目的合法性，那么这一目标已经完成。但改革的题中之义是政府转型，当法律法规本身不合理、不公正，依附其上的行政审批制度就应是改革的对象。这决定了行政审批制度改革在注重合法性论证的同时，还要更加注重合理性论证。着眼于构建现代地方政府，改革可与行政法制建设相互促进。
●要实现公共权力与公民权利的力量平衡，必须保证审批权受到严格制约，其中规范审批权行使程序尤其重要。在行政审批制度中，程序表现出独立的价值。它使行政机关从审批的权力主体转化为程序的义务主体，既可以保障行政审批的效率，又能够维护相对人的权利。
●联合执法作为特定历史阶段的产物，尽管有这样那样的问题，但仍有存在的必要性。我们所要做的，不是简单地抛弃联合执法，而是对其实现形式适时进行创新。从当前实际出发，应继续加大行政综合执法改革力度，而开展相对集中行政处罚权是有效的途径。
第三节 地方政府的监督机制创新
地方政府决策的科学化和民主化，地方政府执行的公正性和有效性，都离不开监督机制作保障。孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直遇有界限的地方才停止。”行政权力这种扩张性主要表现为，其运行空间由公域僭越至私域，由此带来合法性危机。创新地方政府的监督机制，正是防止公共权力在实际运行中背离公共利益的法宝。
一、行政监督的多元组合
行政监督是各类监督主体依法对行政机关及其官员的行政行为所实施的监察、督查、督导活动。地方政府的行政监督，既包括行政系统的内部监督，又包括行政系统的外部监督。这是相互联系的两个监督体系，只有进行多元化的有机组合，才能将地方政府的自律与他律结合起来，形成功能完善、制衡有效的监督机制。
我国地方政府的内部监督分为一般监督和专门监督。前者是行政机关按照隶属关系或者职能部门依据职责分工所进行的普通监督。各级政府要加强对下级政府和本级政府各部门的层级监督，建立经常性的监督巡视制度，尤其是抓好对决策权、审批权等重要行政权力运行的监督，强化对重要部门、重大事项和重要岗位的监督。行政复议是地方政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度。从浙江省来看，近年来行政复议案件呈逐步上升趋势，其中，2005年、2006年省政府受理的复议案件分别为109件和134件。行政复议案件主要集中在土地、治安、城建、劳动保障等领域。行政复议有效发挥作用的前提，是行政系统内部切实做到不护“短”、不藏“私”。要着力完善行政复议工作制度，审理行政复议案件必须重依据、重证据、重程序，坚决纠正违法或明显不当的行政行为；而对事实清楚的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议，更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益。
所谓专门监督是由行政系统内部设立的专门监督机构所进行的监督，主要包括行政监察和审计监督。这里着重探讨专门监督机构的独立地位问题。众所周知，由于公共权力能够实现某种利益，而出于对自身利益的追求和维护，行政机关在行使公共权力时“不仅一般很难发自内心地要求他人监督自己的行为，而且总是存在一种自发的、力图摆脱监督的倾向，这种自发倾向使他们往往设法逃避监督”。所以监督机构在对行政机关尤其是手握实权的官员实施监督时，经常会遇到形形色色的干扰。假如专门监督机构没有相对独立的监督权，势必难以排除这些干扰。从我国现状看，监察、审计机关均是地方政府的组成部门，专门监督机构的负责人由同级党委、政府委任，人事编制、工资福利、财政经费等都被当地政府所掌握。即便这些专门监督机构在形式上实行双重领导体制，但由于监督机构官员的升迁去留乃至家属子女的前途命运主要取决于属地领导，因而监督机构事实上缺乏应有的独立地位；毕竟监督机构的官员也是经济人，同样受利益得失的影响而瞻前顾后，于是对地方高官特别是“一把手”，行政监督更是形同虚设。从近几年浙江省查处的县以上领导干部违纪违法案件分析，“一把手”所占比例超过三分之一，而且大多是串案、窝案，贪污、受贿的数额越来越大。基于此，有必要将专门监督机构由现行的双重领导体制转向垂直领导体制，从根本上改变监督主体与客体实际上共存于一个组织单元之中的局面。中国古代的御使大夫就是专司监督职责的官员，所称“位鄙权重”，直接对皇帝负责，连宰相都不能干预其监督事务。专门监督机构的人员编制、工资福利、财政经费等均与地方脱钩，官员任免和工作部署都由上级机关做出，使之真正获得超然独立的地位，确保行政监督的严肃性和有效性。
地方政府的外部监督包括立法监督、司法监督和社会监督等。这是亟须加大力度强化的。我国的立法监督即各级人大及其常委会的监督。早在19世纪，英国思想家密尔就指出：“代议制议会的适当职能不是管理..而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。”根据宪法和法律规定，我国地方权力机关实施行政监督的主要方式有：（1）听取和审议政府工作报告；（2）审查和批准国民经济计划和财政预算、决算；（3）审查地方性法规、决定和命令；（4）对地方政府提出质询或询问；（5）人民代表视察和执法检查；（6）罢免政府组成人员。但应该看到，权力机关对地方政府监督不力仍然是普遍现象。为此，要进一步健全体制，切实理顺执政党、国家权力机关和行政机关三者之间的权力关系。由于“真正的监督实际上是一种权力对另一种权力的制约，要制约权力必须有特定的权力作后盾，否则监督就不可能生效”，所以要从制度上保证人大及其常委会不仅在形式上有职而且在实质上有权。借鉴北欧国家议会监督专员制度，可设置人大监督专员职位。监督专员仅对人大及其常委会负责，可以接受公民申诉，开展主动调查，就行政机关撤销不当决定、处分工作人员、给予公民赔偿等提出建议，还可以通过向人大提交报告等对被监督机关施加压力。该制度符合我国宪法的基本精神，有助于使长期被虚挂的人大监督权落到实处，并与近年来呼声很高的人大代表专职化这一思路相契合，却不涉及体制的重大变动，因此具有较强的可操作性。
与立法监督、司法监督不同，社会监督是来自政治权力系统之外的社会团体或公众对政府自下而上的监督。社会监督制度化的基本前提是完善民意表达机制。一是完善代表性民意表达机制。要改革人民代表选举制度，在选举中引入竞争机制，真正选出有奉献精神的人民利益委托人和代言人。二是完善舆论性民意表达机制。新闻舆论虽是信息型的“软监督”，却具有相当大的社会威慑力，是其他监督形式所不能替代的。在西方国家，新闻舆论被称为与立法、行政、司法三权并驾齐驱的“第四种权力”，它与利益集团、非执政党、宗教势力等一起被归为“第二决策圈”。尽管我国宪法有公民言论自由的规定，一些法律法规也肯定了舆论监督，但大多偏重于禁止性的义务规范，缺乏授权性的权利规范。因此，要稳步扩大新闻舆论监督的相对独立性，切实防止行政干预，确保舆论监督的真实性、公正性和权威性；并适时制定《舆论监督法》，更好地发挥对公权力的有效制约作用。三是完善广泛性民意表达机制。批评、建议、申诉、检举、控告等是广泛性民意表达的基本形式和手段。监督本质上是人民对政府的监督。各级地方政府要积极开展民主协调对话，加快改革信访制度，鼓励群众举报、揭露严重违法行为，促使行政机关在社会公众的监督之下依法行政、公正行政。
