地方政府拥有公共资源优势。公共资源之“公共”并非一个无关紧要的前缀，它与公众、公益、共有、共享等含义紧密相联。公共资源的配置质量和水平，在很大程度上反映了地方政府的治理能力。现代地方政府需要科学地使之各归其位，以充分激发资源潜能，为善治提供有力的支撑。
第一节 人力资源配置
在人类社会中，人始终是超自然的主体，又是自然形态的资源。地方政府治理永远是人的治理，也终究离不开对人的治理。由于人力资源具有其他一切资源所没有的能动性，因而在地方政府的公共资源配置中无疑居核心地位。当然，这里的人力资源不是泛指的，它直接对应于政府部门的公共职位，因而体现其公共性。
一、公共职位与人力资源的组合
职位是社会分工的必然产物。为便于探讨问题，我们把公共职位限定为由公共税收供养、行使公共权力的政府机关中的具体工作岗位。政府组织都是由一个个具体职位叠加的，地方政府的所有人力资源都被固定在相应的职位上，它们形成了天然的组合关系。虽然公众共同组建了地方政府，但直接行使公共权力的只能是一部分人，这形成了公共职位公共所有与部分人代理之间的矛盾。
相对于社会公众的总量，公共职位存在稀缺性。一方面，公共职位的供给是有限的。由于地方政府在特定范围的唯一性，也就只能有一批官员队伍；即使政府再有扩张冲动，一定时期内的行政编制也是固定的。另一方面，对公共职位的需求普遍旺盛。入仕当官的吸引力之所以强，一是权威效应。地方政府都有行政权力作后盾，政府官员行使职权，有利于实现个人抱负，客观上也有庇护家族的功用。二是名誉效应。获取公共职位一般有较高的社会价值认同，尤其是在官本位的体制下，官员总是处于职业活动的显要地位。三是待遇效应。从政有固定的薪俸收入和福利待遇，加上工作比较稳定，可以免为生计奔波。虽然官场刻板、等级森严，不利于个性张扬，且“常常要牺牲财富、闲暇和其他东西”，但比较起来，从政的优势还是更多一些。近年每逢行政机关招考，大学毕业生“千军万马过独木桥”就是一个例证。公共权力具有很强的魅力，人人愿得而享之；而公共职位是有限的，人人不可能都得而享之。按照经济学的视角，只要政府不消失，公共职位的供求矛盾就将存在。公共职位供小于求，对地方政府吸纳优质人力资源总体上是有利的。在这对供求矛盾中，有意义的不是需求量的满足，而是公共职位的“适才适所”。
从公共职位占有的历史演变来看，人类社会已经历了三个阶段：（1）初始公共占有。美国历史学家摩尔根以印第安人等为模本的研究表明，在氏族社会中，氏族成员有选举、罢免首领和酋长的权利，每个人都可凭其才干经过选举担任职务。在以雅典为代表的古希腊城邦，公民不分性别、财产状况均可平等享有选举、决策、知情、言论、审议等政治权利；公民大会是最高权力机关，一切公职由选举产生，实行限任制。当然，早期民主有着大量缺陷，如传统习俗色彩浓厚，政治民主缺乏个人权利的支撑，不尊重少数人的意见等。（2）垄断占有。公共权力的私有化是一切早期国家共同特征。在专制统治国家，本属于公众的公共权力被个别人排他性地据为己有。其垄断性表现为皇位独占、官位世袭，也表现为官员由皇帝单向任命。比如，我国夏、商和西周时期，从中央到地方的官职，由贵族家族世代相袭。春秋战国时代，各诸侯国任官不再限于宗族世系，而按军功大小、才能高低，开始了量才“命官”的任免制度。西汉实行“察举制”，由中央或地方郡国长官向皇帝选荐人才，入孝廉、贤良方正、茂才、文学等。自隋代开创以来，科举制度成为中国封建社会主要的选官制度。
在此情况下，政变、起义是夺取最高权位的通常手段。（3）竞争占有。发生于16世纪的尼德兰革命被认为是近代民主政体建立的第一场演习，17世纪中叶的英国资产阶级革命则被公认为近代民主政体建立的第一次成功实验。随着代议制与议会的创立、分权与制衡机制的建立、政党制度与政党政治的出现、普选制的实行、宪法与各种人权法案的颁布、文官制度的推行等，公共权力与公共职位逐步实现了向公共性的历史回归。
应该说，公共职位作为一种政治资源，其利用效率取决于配置状况。“公共职位配置的均衡点在于，政府录用到合适的人选，有志并适合于担当公职之人能够谋得适宜的职位。”配置的理想目标是公共职位与人力资源相匹配，形成适者适位的良性组合。如何才能实现这一理想目标呢？
前提是开放、竞争，关键是公平、择优。长期以来，我国地方政府对公共职位实行的是委任制，这限制了选人的视野，容易受个人主观因素的影响，并且会导致用人腐败。迄今为止，最能体现竞争、确保择优的公共职位任用制度是选举与考任。选举制度是天赋人权、人民主权思想的自然延伸。近代资产阶级在建立代议制政府机关的同时，也设计了选举制度，从最初的选举议员扩展及政府首脑和各级行政长官。亨廷顿坦言：“选举是民主的本质。”中国古代科举制是世界上最早的官员选拔考试制度，而近现代意义的考任则被认为是英国文官制度的产物。1853年英国议会专门委员会提出《考克莱报告》，主张任用职员必须经过公平竞争考试。应该说，选举与考任的实质是一致的，两者的差别在于：选举是外展的，注重公众的选择性，强调的是民主性；考任是内敛的，注重主体才能的展现，强调的是技能性。因此，选举与考任适合不同的公共职位。2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》将“竞争上岗”、“公开选拔”也作为法定的职务占有方式，改变了以往单纯由领导研究决定的单一途径，有助于公平公正地选拔人才。一般而言，选举适合领导决策类别的公职人员，考任适合业务技术类别的公职人员，两者互为补充，构成现代社会公共职位任用的合法渠道。
实现公共职位与人才资源的良性组合，从根本上讲，首先要有效发挥市场机制的基础性作用。如果说公共职位的选举与考任，针对的是公职人员的准入环节，旨在解决政府人力资源增量的优化问题，那么对地方政府人力资源存量，同样需要合理配置、高效利用。而做到这一点，必须科学构建政府人力资源的流动机制。总体而言，当前我国政府官员的流动率偏低，新陈代谢艰难。“流水不腐，户枢不蠹”。科学的政府人力资源流动机制具有有效的激励功能，既能吸引界外的高素质人才流入行政系统，增强组织实力；又能激发组织内部的政府官员施展才华，争取获得更高的平台，从而在流动中促使政府人力资源分布合理、结构协调、人事相宜。
政府人力资源的流动主要表现为内外流动、平行流动和上下流动。所谓内外流动，既包括使优秀人才流入政府组织，使不称职的人员有序淘汰；又包括政府系统内不同部门之间的人员流动。所谓平行流动，即公职人员在平级之间通过合理流动找到相对合适的岗位。所谓上下流动，主要是让优秀的公职人员向更高级别和职位流动，发挥更大效能；同时使不胜任的公职人员调整到低级别的岗位。此外，政府人力资源在不同地区之间的合理流动也是一种重要形式。要通过探索完善流动机制，使岗得其人、人得其事，实现人与事的优化匹配。
二、西方公务员制度的起源和发展
就世界范围而言，现代意义上的国家公务员制度在英国首先确立。“光荣革命”之后，议会与国王分庭抗礼，内战使国王为首的行政系统几乎崩溃。议会设立了若干专门委员会，雇用专职人员管理政府事务，从此出现了一批为国家服务的职业管理人员，这是国家公务员即英国文官制度的萌芽。1700年，议会通过了《吏治澄清法》，规定“凡接受皇家薪资及年金的官吏，除各部部长和委员外，均不得为议会的下议员”。尽管这一法令于1705年被废除，议行相对两分的精神却得以延续。随着两党政治的发展，议会控制权交替掌握。每一次执政党的改变，都会造成文官的大规模更换，导致政策的不稳定。为此，财政部于1805年首先设立常务次官，该制度也逐步推广到其他部门。“事务官的出现，是建立近代文官制度不可缺少的一步”，奠定了文官常任的原则。
19世纪40年代，英国完成了工业革命，代表工商业资产阶级利益的自由派大大增强了话语权。“他们从资产阶级哲学家边沁的功利主义原则出发，要求国家政府管理工作像工业生产一样，尽可能地提高效率，削减不必要的行政开支，以便把更多的人力、物力投入生产领域，发展经济。”1848年11月，英国财政部成立了专门委员会，就如何节省行政经费、确保运行效率等进行调查，并于1853年11月提出著名的《诺斯科特—屈威廉报告》。报告认为当时英国的文官制度不足以吸收优秀人才，要求废除个人恩赐制和政党分肥制，并确立公开竞争、择优录用的考试制度；行政事务分为决策类和执行类，根据不同类型采用不同的考试办法。该报告奠定了英国现代公务员制度的基础。由于改革剥夺了议员在政府安排亲信的特权，报告最终被内阁撤了下来。英国在克里米亚战争中的失败，使民间更加强烈要求建立廉洁高效的文官制度。在此压力的催化下，帕麦斯内阁于1855年5月颁发了《关于录用王国政府文官的枢密院令》，它是以择优取士取代官职恩赐的重要起点。随后政府还多次发出命令、报告和通知，对文官录取、分级、薪酬、晋升和组织、管理等诸多方面的制度进行逐步修正和补充，使《诺斯科特—屈威廉报告》的基本精神终于得以体现。二战之后，英国的国际地位进一步下降，人们对高级文官缺乏专业知识和管理才能的现象日益不满。1966年，威尔逊政府任命富尔顿委员会对文官体系进行全面调查。调查报告指出，现行“文官制度建立在‘崇拜通才’的理论基础上，低估了专业技术的作用”。1968年出台的该报告就成立文官部、文官学院、统一等级结构、改革选拔办法等，提出了十分有价值的改进建议。日本则是开公务员制度先河的亚洲国家。1890年前后，日本已形成公开竞争考试为主的官僚任用制度。1948年11月，国会通过公务员法修正案，把中央人事行政机关改为独立性很强的人事院，把各省事务次官的职位改为一般职，把一般职的公务员从劳动三法（劳动组合法、劳动关系调整法、劳动基准法）和最低工资法的适用对象中排除。这成为其后日本公务员制度讨论中的焦点。日本公务员制度有如下基本特征：（1）资格任用制与政治任命。日本在明治时代就确立了基于公开竞争考试的资格任用制。在政府机构中，政治任命官职很少。二战后很长一段时间内，各省厅只有大臣（部长）和政务次官为政治任命，包括事务次官在内的其他公职人员均为常任事务官。（2）封闭型任用制和开放型任用制。日本对常任事务官的制度设计有两种，即以终身雇佣制为基础的封闭型任用制和以职位分类制为基础的开放型任用制。但后者距日本的人事惯例太远，因此基本上实行的是封闭型任用制，这使公务员对省厅的归属意识很强。《关于一般职职员给予的法律》将适用职员的俸给表（工资表）分为行政职、专门行政职、税务职、公安职、海事职、教育职、研究职、医疗职、指定职等9类17个工资表，作为职位分类制工资准则制定前的临时措施实施至今。（3）分类（等级和专业）录用和管理。战后日本的公务员制度废除了身份制，但仍有所遗留。公务员考试中的Ⅰ种限于大学毕业以上学历，考试合格被录用后俗称干部候补生、高级公务员，其人事一开始就由官房的人事部门主管。通过Ⅱ种（大学程度）和Ⅲ种（高中毕业程度）考试而被录用的普通公务员，其人事则由各省的局人事部门管理。通过法律职、行政职、经济职考试被录用者为事务官，通过理工专业考试被录用者为技官。事务官和技官就任的职位都有明确的区分。
西方国家的公务员制度被约翰.穆勒称为“历史上最伟大的公务革新之一”，不仅推动了资产阶级民主化的进程，而且对各国的政治发展也产生了深远的影响。但是，随着时代和环境的变迁，传统的国家公务员制度也逐渐失去往日的光彩，甚至陷入缺乏活力、趋于僵化的困境。例如，管理模式划一，权限过于集中，职位分类和薪酬制度缺乏弹性，行政机构自主管理空间狭窄，等等。因此，20世纪90年代以来，西方国家纷纷对公务员制度进行变革，促使其向现代化转型。
