一、城乡二元结构分析概念的引入
学术术语的精确运用，不仅可以避免语义上的混淆，也可以更为精确地把握论述对象的本质，更为有效地展开逻辑、学理的分析。城乡二元结构就是这样一个概念。
一般学者认为，城乡二元结构最早是由著名经济学家、诺贝尔奖获得者刘易斯于1954年在其经典作品《劳动无限供给下的经济增长》中提出来的。城乡二元结构开始时只是作为一般的社会学术语被引进使用，但是随着研究的深入，学者们却将其迅速扩展到经济学、政治学甚至是人类学的层面，认为当前中国“三农”问题的症结就是在于这种人为的历史性“城乡二元结构”。
城乡二元结构中的一元是指由市民组成的城市社会，另一元是指由农民构成的农村社会。但这个概念遭到一些学者的批评，可得到了科斯、阿尔奇安等大师的赞赏，而且随着产权经济学的传播得到了越来越多学者的赞同，一些学者批评不应把“二元”概念变成乡村与城市对立的概念，“二元”这一术语脱离了原有的固有范畴，变成了一个越来越宽泛的概念，最终让人无法把握。笔者认为每一个分析概念都有其不周之处，城乡二元结构也不例外，并且这一概念揭示的是城乡不平等现象，折射的是比较视野中的城乡社会的巨大反差。这既是这个概念的特点，也是其优点。
再具体分析，城乡二元结构呈现出以下子结构：
第一，工农业之间的二元结构。首先表现在我国二元强度过高，除中国外世界发展中国家工农业二元结构强度最大为4.09倍。改革开放后我国二元强度有所缓解，但从1996年以来，强度反而扩大并逐年增加，2000年达到5.26倍。一直高居世界榜首的强度值表明我国农业的比较生产率及比较收益率都是世界最低的。其次表现在工农业发展速度失调，工农业增速比超出城乡平等发展阶段2：1～2.5：1的增长比例惯例996-2000年，我国农业增长18.5%，年均增速为3.5%；工业增长了62.7%，年均增速10.2%；工农业增速比为2.91：1。
第二，城乡居民收入的二元结构。城乡居民收入差距远远高于世界发达国家和中等收入国家城乡收入差距比，即使一些收入分配高度不发达的发展中国家，差距也不像中国这样大。我国城乡居民收入差距1995年为2.72：1，1997年为2.47：1，2000年为2.79：1，2001年为2.9：1，2002年为3.1：1。与农民不高的收入和较多的支出相比，市民不用考虑生产性开支，同时还享受多种福利补贴，实际上农民同市民的收入差距比统计的数据还要大。
第三，城乡教育水平的二元结构。农村教育水平偏低，劳动人口的平均文化程度只相当于初中一年级水平，即使这样，稍有文化的青年人也到城市去打工“支援”城市去了000年我国城市文盲率为5.22%，农村则高达11.5%，就业人口的教育年限城市为10.2年，而农村只有6.85年。从初中升入普通高中的比例来看，城市的升学率从1985年的40%提高到1999年底55.4%，而同期农村则从22.3%下降到18.6%，两者的倍数差从1.8倍扩大到3倍，绝对差从17.7个百分点扩大到36.8个百分点。
第四，城乡医疗卫生发展水平以及公共设施的二元结构。中国卫生分配公平性在全世界排名第188位，列倒数第4位001年，全国平均每千人拥有的病床数为2.4张，而农村只有0.79张；市民人均消费自来水31.4吨，而广大农村仅有67%的农户使用的是安全饮用水；全国乡镇卫生院比上半年减少1139个，而城市社区卫生服务网络得到了进一步的加强。农村产妇在家中分娩的占76.6%，住院分娩的仅有21.7%。过去已灭绝的有些疾病在农村又开始泛滥，艾滋病等新疾病在某些地方来势迅猛。农村在电力设施、道路、电话等公共设施方面也远远落后于城市，并在公共设施使用方面存在着严重的价格歧视。
第五，城乡社会保障的二元结构。中国社会保障体系目前主要覆盖城市，基本上没有延伸到农村。城市失业保险覆盖率已达71.7%，而农村几乎为零。城市最低生活保障基本实现应保尽保，而农村除部分省市外，尚未建立低保制度000年，农村老龄化程度已经高于城市6.30%的数值达到7.35%。但城市除部分个体工商户和灵活就业人员外，养老保险已基本实现全面覆盖，而农村除五保户外，基本没有养老保险。农村60～64岁的老人从事农业劳动的占60.1%，仍旧保持着自然经济状态下自生自灭的生存方式。
第六，城乡就业制度的二元结构。在我国的劳动力市场上，一方面城市企业劳动者的积极性不高；另一方面农民又难以进城就业。部分城市为了下岗职工再就业，竟不顾公平竞争规则，限制农民工打工范围或强行清退农民工。占天时、地利、人和优势的城市职工竟害怕与明显处于劣势的农民工竞争。农民工唯一的优势是他们愿意付出更多、获取更少（对企业来说这种劳动力质量较高、成本较低）。尽管我国农村人地矛盾十分突出，就业机会十分有限，但农民的就业却处于自生自灭状态。
二、城乡二元结构的生成逻辑及协调城乡发展的起点
“每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底都是财政问题。”具体到我国的城乡二元结构，其形成也与财政紧密相连。财政问题为解释城乡二元结构的生成及协调城乡发展提供了一个分析框架。
（一）城乡二元结构的生成逻辑
我国不论是财政收入政策还是财政支出政策，都是向城市居民倾斜，农村居民从政府财政中得到的公共服务远远落后于城市居民所得到的公共服务。城乡居民之间在收入、教育以及公共设施等方面存在的二元结构，与我国长期推行“重城轻乡、以乡补城”的二元财政政策密切相关。
其一，政府财政收入政策：以乡补城952-1980年，仅工农业产品价格剪刀差一项，国家就取走农业剩余达5000亿元以上，恰与1953-1980年全民所有制各行业基本建设新增固定资产总额5129亿元相当。从1990年到2000年，除了提留统筹和各项社会负担外，国家从农业征收税额由87.9亿元迅速增加至465.3亿元，增长4.3倍。而世界大多数国家的财政政策都对农业实行补贴。
不论农村的乱收费还是费改税，农民却得不到应有的公共服务。从税收去向看，大部分农业税由乡级政府所使用，用于发工资占去60%～80%，其中中小学教师工资就占去2/3。与农民密切相关的农田水利、技术服务、公共卫生等并没有放到突出的地位，农民并没有根据自己所交纳的税费得到相应的公共服务。
其二，财政支出政策：重城轻乡。
第一，政府财政支农金额严重不足，远远满足不了农村发展需要002年，各级财政对于农业的开支约2080亿元，农村人口占总人口的60%，财政给农业的开支才11%978年以来，财政支农支出占总支出的比重基本上呈持续下降的趋势。其中1978、1989、1995、1999、2000年的比重分别为13.4%、9.42%、8.43%、8.23%和7.75%。在我国加入WTO的背景下，面临着繁重的结构调整和升级，财政支农的低水平和农业发展的高要求极不对称。
第二，财政支农的结构不合理998-2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总量的28%。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，四年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入极有限，难以直接带动农民增收998年以来，农业（不含林业和水利）直接使用的国债资金仅占国债总数的1%。对农业的补贴采取补贴粮食流通领域也不合理。
第三，在财政的社会保障支出方面，农民基本上被排除在社会保障之外。就卫生保健而言，根据卫生部1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.68%，其中合作医疗的比重仅为6.57%。换句话说，87.32%的农村居民没有任何社会医疗保障，成为毫无保障的自费医疗群体002年，城镇居民收入是农村居民收入的5倍甚至6倍，还享受由国家补贴的医疗保障；农民收入低得多，却必须自己承担医疗保健的所有费用。
（二）协调城乡发展的起点
协调城乡发展的起点是指依据协调城乡发展的发生点，在应该重新调整和分配城乡利益结构的政策和措施中，处于最底层、属于最基本的政策和措施，在这些基本政策和措施的基础上，高级政策和措施才得以实施。
1。决策思想起点：实现从“农业基础论”到“农业国民经济首位论”的转变
许多领导干部一直以“农业是国民经济的基础”、“以农业为基础”来号召人们从思想上重视农业和制定农业政策，可农业却始终没有被给予充分的重视，农村并没有得到充分的发展。这种提法实际上就是要求农村、农业始终处于承受国民经济压力的地位，无休止地向城市及工业部门提供人、财、物，不仅没有表明农村、农业应该得到优先发展，相反却置农村、农业可以受任意损伤的不利地位。据徐祥临教授考证，西方市场经济理论根本就没有此类的命题和论断，它是我国独有的思想表述，它体现的是我国高度集中的计划经济时代城市和重工业优先发展的战略要求。实践的结果只能是既损害了农村的发展，也迟滞和延缓我国的工业化进程，最终也造成城市持续发展的困难。正确的提法应该是“把农业放在发展国民经济的首位”，这种提法应该重视农村和农业的思想十分明确并具有可强的政策操作性。目前我国人均耕地1.59亩，不及世界人均耕地的47%，随着城市化进程的加快，我们会对农业和农村有更深刻更全面的认识。
2。调整财政收入政策，转变乡级政府职能
税费改革和一些减免农业税的地区，面临的最大困难是乡级政府财政收入的大幅度降低引起的政府运转困难。从表面上看是税费改革造成的，但从深层次看恰恰是乡级政府职能过宽、机构臃肿、支出膨胀、人浮于事的必然结果，是其本身的机构设置、人员安排和财权上的弊端造成的。为根本解决农村税费问题，必须进行配套改革，否则农民负担问题还会卷土重来。有的学者主张使乡级政府成为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内；有的主张实行“乡治、村政、社有”。不管怎样，这些研究都有助于大力推进政府机构改革，重新确定和转换政府职能；有利于减少行政运转经费，减轻公众负担，从根本上避免税费反弹。
税费改革及其配套的乡级政府改革都属于治标之策，只能有助于缓解城乡矛盾而不可能解决城乡社会的二元结构问题。费改税和取消农业税给农民带来的利益有限，有助于增收而不可能富裕农民。相对于工业而言，农业所存在的自然风险和市场风险要高得多，在不断保持同一水平投入的条件下，农业产出的增加数量是逐步下降的，和城市工业的收益递增趋势相反其收益呈递减规律。再者农业生产成本居高不下，生态环境总体不断恶化，农业更是几乎无利可图。这就使围绕费税而展开的改革对解决城乡社会二元结构的效度十分有限002年20个全面费税改革试点省份农民负担平均为73.7元，比改革前减少47元。就是他们一分钱不交，两者合计也不过是120.7元。在现有生产条件下，1亩地一年两熟除去农本，仅能获得300元左右的纯收入，10亩地以下的农户1年从土地上的收益将不会超过3000元，如果是四五口之家，再一平均，距离农村居民家庭人均纯收入8000元的小康目标很遥远。在消除城乡差距问题上，只能依靠国家力量，以国家的财政支持为主。这是世界通行的做法，这才是治本之策。
3。调整中央与省级政府财政支出结构，加大对“三农”的财政支持力度，这才是消除城乡二元结构的治本之策。
其一，关键是要保证农民的财政话语权。在我国的财政收入与分配体系中，农民没有话语权，处于被动地接受分配结果而不能参与和影响分配决策的弱势地位。“在第十届2238名政协委员中，农业届委员只有68名，只占3%，而在这68名委员中有2名跟农不沾边的酒店地产老板，其他66名中，领导、科研院所和其他委员各占1/3。”“农业委员只有来自安徽省的一名，实在少得可怜。”正是因为农民话语权的缺失，才使农民的权益得不到保障。消除城乡差距，必须让农民享有影响和参与分配决策的权利。
其二，加大农村劳动力的职业技能培训和就业中介组织的投入，推进城市化进程，提高农民收入。发达国家经验表明，要富裕农民，繁荣农村，必须要减少农民，推进城市化。农村剩余劳动力向城市转移，提高农村居民人均资源占有量，才能使农民的收入水平得到不断提高。但由于农民的科学文化素质低，与城市职业多样化和高级化的需求不相适应，从而阻碍了农业劳动力转移的速度和规模。财政要加强对农村职业技能培训和农村劳动力就业中介机构的支持力农民城市就业提供培训、信息和咨询服务。我们不能像发达国家和地区那样搞财政支农，使农民获取社会平均利润，就是因为人口因素。美国农业人口仅仅2%，日本农业人口8%，台湾农村人口10%，而我国农业人口9亿，农业人口占62.34%。
其三，进一步加大政府财政对农业的投入，提高对农业的综合支持力度，同时，通过运用财政政策工具，吸引和带动全社会增加对农业的投入。
