在构建社会主义和谐社会中，地方各级政府的社会管理职能发挥至关重要。在实践中，地方政府的社会管理职能是如何履行的？采取了哪些措施？取得了哪些成效？还面临着哪些问题和困难？围绕这些问题，2007年7月、2008年5月、2009年6月至9月、2010年1月至7月及2011年4月，我们课题组先后在汕头、潮州、揭阳、惠州、汕尾、东莞、中山和深圳进行了实地调研。调研主要涉及地方政府在文化教育、社会治安、环境保护、社会保障、社区卫生服务建设等社会事务方面的职能履行情况，调研采用的主要方法是访谈法和观察法，调研的对象主要是市（县）—镇—村两级政府、三级管理的现状。
社会和谐构建中的地方政府社会管理职能履行情况主要表现在地方政府所从事的文化教育、社会治安、社会保障、环境卫生等各项工作和事业方面。
（一）重视城乡规划的制定
规划是一个地方结合实际，立足未来，具有全局性、战略性和指导性的发展纲要。在调研中我们发现，无论是地处粤东欠发达地区的县镇，还是地处珠三角发达地区的市镇，各地方政府都极为重视制定当地经济社会发展的总体规划，以规划为龙头，以规划创造可持续发展环境。其所制定的规划涉及政治、经济、文化、生态和社会生活等各个领域，包括城市发展规划、产业发展规划、社会发展规划等内容。在珠三角发达地区，不少地方根据经济社会迅速发展的需要，对原有的城乡规划进行了必要的调整和修编。例如，《潮州市饶平县新丰镇总体规划（2006—2020年）》（征求意见稿）于2007年出台，该规划涉及全镇经济社会发展目标和城镇性质规模、镇域空间布局、镇区建设、综合交通、公共服务设施、公用工程设施、绿地系统和景观风貌、环境保护和环卫、综合防灾、旅游发展、旧区改造、近期建设规划等内容。其制定的社会发展战略目标是：大力发展教育、文化、科技、体育卫生事业，全面实施科技兴镇战略，举办完全中学和陶瓷中专，争取2020年基本普及高中（中专、中职）教育；建设文化、体育中心；健全医疗卫生机构；抓好计划生育，控制人口出生率，自然增长率控制在7.0‰以下；健全社会救济、社会福利、优抚安置等社会保障体系，等等。
（二）加强基础设施建设
加强基础设施建设是各地政府的一项重要工作。各地基础设施建设主要包括城乡道路交通、镇村自来水工程、供电设施、水利工程、通信设施、文体设施、防灾设施等。其主要做法是：根据城乡规划制定详细的建设规划，对基础设施进行新建、改建和扩建，借力政府投资，以地置换引入社会资本，动员社会力量出资出力，实施监督管理。例如，2008年，汕头市贵屿镇各级机构积极筹集资金，加快基础设施配套建设步伐；解决贵屿、上练片区（居）供水紧缺问题；争取上级支持，除险加固浮草渡大桥，改造、扩建各村贵和公路山力桥；动员社会力量出资出力，动工建设贵屿中学改、扩建工程，完成华美中学易地新建并投入使用，复办贵屿中学高中，兴办联堤完全中学。至2008年底，全镇基本上完成农网改造，投资1200万元新增10kV线路6回路，投资500万元用于技术改造，确保全镇人民群众生产生活用电正常。
（三）发展社会各项事业
努力发展科教文卫等事业是地方政府开展社会管理工作的一项重要内容。一是加大政府投入，全面实施城乡免费义务教育；二是出台政策，支持社会各项事业发展；三是组织开展各项活动；四是优化队伍。2008年汕头市拨付免杂费补助金3.2亿元，免费提供价值1.2亿元教科书，发放贫困义务教育学生生活费补助3727万元。2008年，中山市板芙镇为丰富全镇群众和广大外来员工的文化生活，组织他们创作演出节目参加市第二届镇区文艺巡礼大赛。除此之外，还举办醒狮培训班、健康知识讲座和妇女维权法律知识培训班等。在镇文化活动中心，2008年共举办书法、美术、少儿武术、舞蹈表演等各类活动培训班12期，累计培训达1200余人次。汕头市贵屿镇围绕“建设教育强镇”的目标，加强人才引进，2008年引进50名大专、本科毕业生到贵屿任教，争取7名本科教师到该镇支教一年，大大优化了教师队伍。
（四）注重社会保障工作的开展
各地的社会保障工作主要涉及社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等方面。一是设立社会保障服务大厅，将有关社保业务统一起来，由一个窗口受理，方便民众办理相关业务。二是建立和完善社会保障体系。为改善困难家庭的居住条件，让他们共享改革开放成果，中山市板芙镇社会事务办多方筹集资金，对252户家庭进行危房改造，先后召开困难家庭危房改造动员大会和进村入户座谈会，倾听他们的意见，帮助其解决实际问题。同时加大对镇养老院的投入，2008年新建了一处老年人活动中心，对镇上的孤寡老人给予免费照顾，并在板芙镇企业的协助下，在敬老院开展丰富多彩的老年人活动。汕头市贵屿镇各级十分重视扶危济困工作，关心群众疾苦，及时发放贫困人员最低生活保障金，2008年走访慰问“五保户”、特困户497户，解决洪涝灾害灾民住房重建1户，解决“五保户”、特困户医疗、生活困难问题惠及50多人。全镇各村（居）通过集体出资或企业捐资、个人筹资等形式为本村村（居）民办理医保，全镇27个村（居）12.5万余人参加2009年新型农村合作医疗保险，覆盖率100%，参保率达99.44%。惠东县多祝镇为安抚复员退伍军人（目前多祝镇有复员退伍军人1228人），保障复员退伍军人各项权益，筹集资金共计10多万元，于2007年9月成立多祝镇复退军人之家（服务中心）。该中心以“服务科学、管理简便、活动丰富、效能明显”为目标，以“排忧解难”为宗旨，自成立以来，经常开展复退军人座谈会、访谈、回访等形式多样的活动，了解复员退伍军人在生产、生活方面的情况和困难，密切关注复员退伍军人的“六难”问题，通过掌握实际情况，协调相关部门，为其解决问题。2009年1—6月解决重点优抚对象子女入学问题10人，共计投入3.4万元；2008年1月至今解决复员退伍军人医疗困难110人，共计投入12万元；解决生活困难43人，共计投入3.72万元；按相关政策，引导复员退伍军人办理了坐车、危房改造、下岗人员社保办理等事项。
（五）化解社会矛盾
当前，我国正处于体制转换、社会转型的特殊时期，各类深层次矛盾和问题逐渐显现和增多。预防和妥善化解各类社会矛盾成为地方政府社会管理的一项重要职责。目前各地的主要做法是：一是加强对信访工作的领导，成立信访工作领导组、解决久拖未决和重复上访案工作小组、集中处理群体性事件联席会议领导组，组长和副组长由分管及主管信访工作的领导担任；二是完善各项体制、机制，如领导接访下访制度、信访工作制度、首问首接负责制度、信访信息排查制度、矛盾纠纷调处机制等；三是开展专项检查活动，把问题化解在萌芽状态。如东莞市经常组织开展农民工工资支付情况专项检查活动，专项检查范围为市镇各类工商企业、建筑施工企业和个体经济组织。其中重点检查使用农民工较多的加工制造、建筑施工、餐饮服务及其他中小型劳动密集型企业、个体工商户。通过检查及时发现和调处劳资纠纷，保障企业和农民工的合法权益。例如，汕头市澄海区溪南镇综治信访维稳中心每五天展开一次排查，由村（居）综治信访维稳站进村（居）民小组向信息员了解情况，调查矛盾纠纷不稳定因素，镇驻村（居）干部到村（居）综治信访维稳站对摸查情况进行了解和分类，经汇总后上报镇综治信访维稳中心。镇综治信访维稳中心每十天开一次例会，对这些摸查汇总上来的矛盾纠纷的原因、可能产生的后果等进行分析，研究出应对的策略，实行分类调处。一般的矛盾纠纷，首先由村（居）综治信访维稳站调处，确保小事不出村（居），调处不了的上交镇综治信访维稳中心处理。如果镇综治信访维稳中心还不能调解成功，就将矛盾纠纷引入诉讼，引导村（居）民通过法律途径解决问题，并进行四个环节的指导：诉前普遍指导、诉时跟踪指导、诉中个别指导、诉后案例指导。这种完善的排查机制在基层信访纠纷的排查过程中发挥了重要作用。
（六）开展社会治安综合治理
开展社会治安综合治理是地方各级政府常抓不懈的一项社会管理工作。具体做法主要有：一是加强防控队伍建设，不断完善群防群治网络的建设，积极组织治安联防队伍巡逻，加大对“双抢双盗”和流窜作案的打击力度；二是完善辖区内的治安视频监控网络，实施全天候监控；三是强化出租屋及租住人员的管理工作；四是组织开展“百日严打整治行动”、“粤安08”、“春雷行动”和“治爆缉枪”等专项行动，打击各种违法犯罪活动。以东莞石排镇的专项整治行动为例。东莞市石排镇在2007年底到2008年初整合镇综治办、公安、交警、交通、工商、文化执法、镇流动人口和出租屋管理服务中心、各村（居）的力量，开展了社会治安综合治理专项整治行动。该行动的主要内容有六个方面：“断腿”。以严厉整治摩托车为主要工作目标，全面清查镇辖区内的无牌无证、假牌假证、异地摩托车、人力（电动）三轮车及电瓶车，对无牌无证、假牌假证或没有合法来源的摩托车一律依法没收。“端窝”。以规范出租屋管理为主要工作目标，抓好出租屋租赁证、外来租住人员暂住证的办证工作，完善出租屋综合管理信息登记制度，推广电脑信息化管理系统，及时登记注销，准确掌握流动人员去向动态。“治黑”。“治黑”以整治治安黑点、涉黑犯罪团伙以及赌博窝点为主要治理目标。在整治治安黑点方面，重点放在治安问题较多的各村组工业园区域以及周边镇区接壤地段；在整治涉黑犯罪团伙方面，积极开展境外黑社会组织在本镇渗透活动情况的专项调查，将有黑社会背景的嫌疑人员逐一登记造册，纳入侦查视线，深挖细查，出头一个打击一个；在整治赌博犯罪方面，要继续坚持不懈地开展好禁赌工作，把“六合彩”赌博和游戏机赌博作为打击重点，对赌博问题严重、群众反映强烈的区域实行重点整治。“堵源”。以控制容易滋长犯罪的特殊行业为主要工作目标，对全镇“黑网吧”、“黑影吧”进行普查，一经发现立即查处，统一没收所有非法经营设备，不得“以罚代没”，对涉嫌构成非法经营罪的案件，要移交公安部门依法处理；在整治废品收购点方面，要加大对二手手机市场、金银首饰加工店、废旧金属和废品收购点、当铺、机动车修理等收旧、修理行业的监管，堵塞收赃、销赃、窝赃源头。“维稳”，以化解一切不和谐、不稳定因素为主要工作目标。“宣传”，以为除恶灭罪大造声势为主要工作目标。
（七）强化安全生产管理
保障公共安全，创建安全社区是地方政府的一项重要社会管理任务。各地的主要做法是强化安全生产意识，加强安全生产的监督管理和食品卫生管理，严防各种事故特别是重、特大事故的发生，确保人民生命财产安全。近几年来，汕头市、区两级政府切实抓好消防安全生产工作，推动消防安全“一畅两会”专项行动深入开展。按照“全面检查、重点突出”的原则，对各行业认真开展检查，查找事故隐患。广泛深入开展安全生产宣传教育活动，在全社会形成“安全自查、隐患自改、责任自负、接受监督”的宣传舆论导向，提高全民安全意识。2007年底，东莞市根据全省产品质量和食品安全专项整治工作要求，制定了《东莞市产品质量和食品安全专项整治行动实施方案》，主要对农产品质量安全、涉及人身健康和安全的产品质量安全、生产加工食品质量安全、流通领域食品质量安全、餐饮消费安全、猪肉质量安全、药品质量安全和进出口产品质量安全进行整治。2008年，中山板芙镇切实加强安全生产宣传教育与培训工作，一方面，狠抓企业从业人员的安全生产意识及预防救治的宣传教育工作，积极组织消防、工商、劳动、医院、流管、交管、供水、供电等安委会成员单位在镇文化广场举行“安全生产宣传服务咨询日”活动，除在活动现场悬挂安全生产宣传画、发放各类宣传品外，还特别穿插安全知识有奖问答、安全生产谜语竞猜等一系列形式多样的活动。各成员单位和安全生产工作开展出色的单位热情为群众及厂企员工讲解安全用电、用气及安全风险防范知识，介绍企业安全生产工作经验等，现场各成员单位派发相关宣传册2000多份。另一方面，狠抓注册安全主任培训。镇安监分局协同市安监局举办一期安全主任培训班，要求辖区内未按规定配备注册安全主任的企业安排工作人员参加培训，参加培训的人员有40多名，全部通过考核并取得注册安全主任证书。该镇目前共开展培训班五期，全镇约有注册安全主任640名，企业注册安全主任配备率达90%以上。
（八）加强环境综合治理
近几年来，地方各级政府为推进社会主义新农村建设，在开展城市环境管理各项工作的同时，加强村镇环境综合治理力度。主要工作是：大力整治内溪河道。清理疏通河道，清除污染杂物垃圾，垒砌石篱，在村镇道路两侧配套排污设施，在主要道路、内溪河两侧分期分批种植树木，建设绿化带。规划建设垃圾填埋场。如汕头市贵屿镇目前规划占地40亩、首期工程占地3000平方米、容量3万立方米的南阳大型垃圾卫生填埋场已竣工，即将投入使用。开展环保专项行动。如开展环境安全月行动，重点检查影响到饮用水源安全的污染源，包括化工、电镀、漂染、印花、洗水等企业；开展污染企业整治行动，对辖区内电镀、漂染、洗水、蓄电池等有生产性废水排放的企业和设有燃煤锅炉的企业实施分类整治。四是开展环境宣传。各地每年利用世界环境日，结合省环保宣传活动月的主题（如“治污减排，你我同来”及“建设宜居城市，弘扬生态文明”）开展环保宣传活动，提高群众的环保意识。
中山市板芙镇在环保建设方面的做法是：把好项目审批关，控制新的污染源，对污染较大的项目进行环境论证，确定该项目的可行性。开展污染源普查工作，成立板芙镇污染源普查工作领导小组，筹集普查经费，设立镇污染源普查工作办公室，聘请18名大、中专毕业生做普查工作人员，从事普查工作。
（九）开展人口与计划生育工作
计划生育是中国的一项基本国策。人口与经济、资源、环境能否相互协调发展是和谐社会构建中的一个重要问题。因此，开展人口与计划生育工作是地方政府社会管理职能中的一项重要内容。各地的主要做法有：做好宣传教育，提高群众对计划生育政策法规的认识；加强计生队伍的建设；建章立制，依法依规管理，提供优质服务。
中山市板芙镇2009年户籍人口计划生育率达95.64%，流动人口计划生育率达87.55%，均达到市下达的任务要求，且均高于全市平均水平，该镇及计生办再次被评为全市计生工作先进镇区和先进办公室。其做法主要有：转变工作作风，深入育龄群众家庭，面对面向群众宣传人口计生法律法规和优生优育、生殖健康等知识，积极创造条件，帮助计生对象解决生产、生活、生育中遇到的困难和问题。建立层级动态管理责任制，将任务化整为零，层层落实，责任到人。严格落实计生节育奖与征收社会抚养费制度，提高依法行政观念，维护广大群众的合法权益。配足配强村级专干人员，提高工作人员工资待遇。改善技术服务环境，提高服务水平。镇计生服务所根据国家和省市有关要求，投入近20万元，按“六统一”要求进行装修改造，并配备相关技术设备，为计生对象提供优质服务。开展流动人口计划生育服务管理专项活动。共组织统一行动10次，出动人力585人次，清查出租屋2261间、商铺582间、住宅小区5个，清查流动人口9336人，查验流动人口计划生育证明6844人次，提供查环查孕服务1620人次，落实上环节育措施44例，结扎4例，落实补救措施70例，向国家流动人口计划生育信息交换平台提交1612条通报信息。
海丰县鲘门镇朝面山村的计生工作也可圈可点。朝面山村在鲘门镇鲘门圩东北方向1千米处，背山面海，东北部为山丘，西南部为水稻田，村庄离前方红海湾畔约2千米，背靠南山（海拔约300米），是一个移民村。到2008年底，村户籍人口632人，常住户数153户，常住人口600人，外来人口155人。村里有一名妇女主任，主要管理村里的计划生育、妇幼卫生等工作，配合鲘门镇计生专干，定期组织村里的育龄妇女进行孕检，指导育龄妇女进行避孕工作，并开展计生知识培训、发放避孕用具等。村委副主任兼任村计生主任，和村委其他成员一起开展计生工作。另有镇驻挂领导、镇驻片干部、镇计生办人员（业务指导员、查孕查环人员、办证人员）等共同开展村里的计生工作，但实际工作主要还是由村委计生人员来承担。在多年的工作和管理实践中，朝面山村形成了一套较规范的计生管理制度：工作例会制度。村委会的计生工作例会一般在每月的月初举行，参加人员有村委会成员（村支委兼任）和驻村干部，由村委会主任主持。会议内容是各人汇报包干片区人员的婚育、上环、节育、死亡、“三栏二室一校”等建设情况，总结上月的工作，反映工作中存在的问题，共同商讨解决的办法，对下月的工作提出要求，明确应注意的问题等。分片包干制度。村委会成员及镇驻村干部分片包干，指导各村民小组的计生实施情况。分类管理制度。根据计生对象的婚育状况，将其分为重点户、跟踪管理户、关心户和放心户，以便实施不同的管理。报表管理制度。报表主要用来反映人口的变动、计生政策的落实等情况，是接受上级抽查、考核和奖惩的依据。这些报表需要定期向镇计生部门报送。计生奖惩制度。针对计生对象和计生干部制定一系列的管理制度，以约束计生干部和计生管理的对象，确保计生工作的顺利开展，这些制度有《计划生育公约》《生育节育管理制度》《对象查环查孕制度》《流动人口管理制度》《干部计划生育五包制度》《鲘门镇计划生育协会章程》和《人口计生动态管理责任制工作手册》等。
