汉武帝时，朝野之中盛行“巫蛊”之风。巫，指巫术，当时人迷信，以为用巫术诅咒，祈求鬼神，可以加害于人。蛊，是个会意字，表示把蛇、蝎等各种毒虫置于一个器皿之中，必有一虫食尽其他诸虫，此虫即称为“蛊”，毒性最大，伤人必死，也称蛊毒。用巫蛊之法害人，在古代并不乏见，尤其是在朝廷政治斗争中常用此法，也常由此引起大狱。汉武帝晚年多病，就怀疑是周围有人用“巫蛊”之法害他。征和二年（公元前91年），大臣江充诬告太子刘据宫中埋有木偶人，诅咒皇上。太子知情后，又怕又怒，一气之下，杀了江充。武帝越发信以为真，发兵追捕太子。太子情急之下，也以兵相拒，激战数日，死伤万人，最后太子兵败自杀。太子死后，武帝怒气不消，谥为“戾太子”，意思是乖戾不孝的太子。后来，壶关（今山西长治东南一带）的三老上书武帝，替太子申冤，武帝方才醒悟。
壶关三老能上书皇帝言事，足见当时乡里组织负责人的地位和威望非同一般。从有关汉代的史料看，当时不少有声望的朝廷命官和社会贤达，如张敞、朱博、鲍宣等人，也都是在做亭长、啬夫等乡亭头目时崭露头角的。至于汉代的开国皇帝刘邦也是亭长出身，更为大家所熟知。
三老、亭长这类基层组织头目社会地位的高低，是与户口编制中相应功能的演变相关的。大致说来，先秦至隋唐以前，地位较高，宋代以后，逐渐下降，中间虽有起伏，但总的趋势是由高向低演变。
先秦时期的户口编制，可分为两种类型。一种是单纯的氏族公社式的人口编制。如以井田制为基础的人口编制，军政合一，军民合一，各级组织的负责人，既是氏族首领，又是行政首长，还是军事长官，其地位、职权自然很高。
另一种是西周到春秋时期一些诸侯国的户口编制。与前一时期不同的是，这时有了本族与异族，以及相应的“国”与“野”的区别。一般说来，国中安置本族人口以及被征服族中的贵族人口，野或鄙中安置异族人口。而国中户口编制及其功能与前一时期相同，即军政合一、军民合一，各级组织负责人集氏族头领、行政首长、军事长官于泗水亭一身，地位自不待言。而野或鄙中的人口，由于多是异族，被限定于从事农耕，其各级组织负责人的地位和职权，是不能与国中相比的。如国中的乡大夫、党正等头目，有宣传法律、主持礼仪、推荐人才、率军出征等权责，而野或鄙中的遂大夫、鄙师等头目，主要职责是督促耕作、登记人口、催纳赋税等，职责不完全相同，地位也自然有高下之别。
秦汉时的户口编制，与先秦相比，发生了两个大的变化。一个是以秦国“户籍相伍”为标志，先秦户口编制中的种族之别被打破，即原则上不分本族异族，一律编入同一组织之内，实现了严格意义上的按地域而不是按血缘来划分居民。另一个是秦代创行中央集权的郡县制，县及县以上的各级官员由中央直接任命，县以下的户口编制，其负责人原则上实行民推官任，多少带有一些民间自治的味道。
秦汉时期发生的这两个变化，开始影响到基层组织头目的社会地位。这时的基层组织头目，已不具备氏族共同体式的户口编制中头目的氏族首领地位，也不完全具备国、野分治时国中户口编制头目的军事长官权力。但即使如此，秦汉直到隋唐时期，乡官的地位也还是比较高的。
第一，乡官的选择任用还比较严格。即年龄、身体要适应，德行要好，才干要强，家中较富裕。如汉代的乡三老，要由年龄在50岁以上、在乡间德高望重者出任；孝悌、力田等乡官，也要由有相应品德者担任。北魏的邻、里、党“三长”，一般以乡村中力强、谋多、财富者充当。隋唐时规定，里正和坊正，要选曾任过勋官六品以下、现为白丁即没有官职、为人清廉、做事强干者担任。如果里坊中没有合适人选，可以从邻近里坊中选用。据说隋炀帝时，把京都中的坊改为里，要求由中央有关部门选任里正，可见其重视和严格程度。
第二，乡官享有一定的政治、经济待遇。如汉代三老可主持乡村重大礼仪活动，可以直接向上司乃至中央反映民情。乡官可按国家有关规定，享有减免本身或家中一定的赋税徭役的待遇。至于宣传法律，教化风俗，调解纠纷，奖善惩恶，既是责任，也是一种政治待遇。对于提升乡官的社会地位，是有很大作用的。
第三，职责比较重大。无论是汉代的乡亭，还是北魏的三长，以及隋唐的里保，其负责人大都有登记户口、收授均田、催驱赋役、维持治安等职责，权限较宽，责任也较重，几乎是县级衙门在乡村的延伸或直接代理。故史称这一时期包括皇帝在内的各级官府，对乡官是“爱之重之”，而这些乡官也“自爱自重”，在乡间享有较高威望。
虽然隋唐时期乡村组织负责人的法定地位与秦汉时相近，但仔细考究下来，已经开始走下坡路了。因为秦汉时期尚属中央集权的大一统封建帝国的实验时期，这一时期的政权组织中仍或多或少地带有先秦或更早时期的上古色彩，反映在户口编制中，就是基层自治的因素较多。到了隋唐时期，中央集权的封建大一统帝国的统治经验已比较成熟，对基层政权的控制力也相应增强。反映在户口编制上，就是隋朝开皇年间和唐朝贞观年间两次废除乡官。其直接原因，就是乡长或乡正“专理词讼，不便于民；党与爱憎，公行贿赂”。即掌管司法大权，不利百姓申冤，厚此薄彼，办事不公道，公然收受贿赂。这样，隋唐及其以后的多数时间，基层户口编制中，乡这一级或有名无实，或名实俱无了。与之相应，隋唐及其以后各代的户口编制功能，也由从前重强兵、治安向重赋税徭役、风俗教化转化。特别是中唐均田制废弛后，封建国家税制也由重人轻地向重地轻人方向发展，基层组织催纳赋税的职责必然加重。
体制和功能的变化，在基层组织负责人的地位上自然会得到反映。首先是在任职资格上发生了实质性变化。虽然在朝廷的规则中，也还有类似前代对德行、才干等的要求，比如元朝和明朝初年，一心要恢复上古之风，强调要选择年高有德、善于服众之人出任乡村头目，但由于实际功能的改变，以及中央集权的强化，多数时期和大部分地方，乡村头目“所用非人”。如《新唐书·韩混传》说，韩当两浙观察使时，乡村头目有罪者，一律杀掉。有人问他为什么这般严酷，韩说，这些人都是乡村中的奸猾无赖之人，杀了以后，用些年轻并有家室的人，就会自我珍惜，不至于为非作恶。明初在里中设里老，本想仿照秦汉三老之制，但实施中，县官不考察德行如何，所用非人，里老们凭借权势，在乡村为非作歹，根本不能与秦汉三老相比。之所以如此，后人说得非常清楚：近世里老之类人员，主要职责就是给官府当差服役，地位不高，却又什么事都敢干。于是稍有廉耻感的人，不肯担任。而愿意充当者，大都是些奸猾之徒，做事不上轨道，名声自然不会好到哪里去。
在待遇上，也有很大差异。唐中叶以后的历代，很少规定乡村组织负责人可以享有减免赋役等待遇。相反，宋、明、清的基层组织头目本身就是差役，尤其是明代里甲头目，直接就是役名。保长、里长、甲首，除了自身要负担赋役外，还要催促里甲内其他人家的赋役。而催促赋役时遇有逃亡或无赖，自己要代为纳税当差，弄不好就会倾家荡产。至于察奸捕盗，维持治安，一旦有失，则要受连坐之罚。此外，官府差遣很多，一会儿递送文书，一会儿置买军田，一会儿修路铺桥，一会儿卖盐收猪，等等，几乎无所不办。一年四季，没有闲暇，家业还要贴上，上下都还不满意，落得个“至困至贱”地步，与上古和中古时期的“爱之重之”相比，真有天壤之别。
从“爱之重之”到“至困至贱”，表明基层户口组织中的负责人，完成了由“官”到“职”再到“役”的转变。与此相应，这些头目的产生，也由从前的民推官任到官府任命再到轮流坐庄，有时则出现无人充当的局面。早在唐代时，监察御史韩琬就曾指出，往年，各地的里正、坊正等乡官一旦有缺，预选者多达十倍以上，选择余地很大。如今若有空缺，无人肯为，不得不改为差遣或轮充。元代的社长，本是农官，但后来常被上司拉作其他苦差，到头来就无人愿当了。如元代的江西地方官上奏时说，在体察灾情时，到各地传唤社长，来的却大都是些妇女和儿童，很少有年高通晓农事者和为众推服者，问当地官吏，说自从设立社长五年来，原来的社长大都逃走了。朱元璋建立明朝后，推行里甲制时，干脆实行轮流坐庄法，今年你当里长，明年我当甲首，谁也别想开溜。
