（一）总体思路
为更好地适应以推进公共服务均等化为目标的公共财政体制，需要对我国现行的转移支付进行系统的制度设计。其总体思路是将现行转移支付制度的首要目标由支持改革和政策调整转变为推进各级政府财政能力和基本公共服务均等化，对现有转移支付项目按照其不同的性质进行全面的归并整合，并实行存量与增量同时调整，重新构建转移支付体系。要在明确划分事权和支出责任基础上，逐步形成以一般性转移支付、专项转移支付、整额拨款三足鼎立的新型转移支付格局。要通过为转移支付构建稳定的资金来源，提高转移支付资金的可预测性。要在资金分配上遵循均等化原则，合理分配各项转移支付资金，促进各级政府基本公共服务的均等化。要积极构建以中央对省、省对市县为主，中央对县为辅的新型转移支付体系。要以主体功能区建设为契机，加强对限制开发区和禁止开发区的利益补偿，进一步完善转移支付制度。要规范转移支付资金的使用，加快建立转移支付资金的考核、监督、制衡机制，提高资金使用效率。
（二）具体建议
1.为转移支付创造一个有利的外部环境
一个规范化的转移支付制度建立需要一个良好的外部环境，主要包括以下几个方面：一是明确划分各级政府的事权和支出责任，为转移支付提供准确的计算依据。要打破现行按行政隶属关系划分事权的现状，明确界定各级政府间的事权和支出责任，对中央和地方共担事务、中央委托地方事务的支出责任和分担比率都要有明确的划分，从而为科学测算地方财政的支出需求和专项转移支付的配套比例提供准确依据。二是加快转移支付相关立法工作，为转移支付的制度化、规范化创造条件。要加快《预算法》修订和《转移支付法》制定和出台工作，明确财政转移支付应遵循的一般原则、在财政预算管理中的地位和作用以及具体实施形式或方式，处理好各项转移支付之间的相互关系、各自的政策目标、预算编制和资金分配方法、拨付程序，以及违反相关规定时的处罚标准、罚则等，为财政转移支付的实践操作提供有效法律保障。三是加强对与转移支付相关的各种基础统计数据的收集、统计、整理和跟踪分析工作，为转移支付资金的分配提供准确的数据支撑。
2.以均等化为目标构建新型转移支付制度框架
（1）重新对现行转移支付制度进行整体设计。一是调整转移支付制度的作用重点，将现行以政策调整和推进改革为导向逐步转变为推进基本公共服务均等化。二是转变指导思想，树立均等化观念。随着公共财政体制的逐步建立和完善，为实现科学发展、构建和谐社会，促进社会公平，未来财政支出的需求量将不断扩大，公共财政的服务范围将不断拓宽，这就要求我们要改变现行转移支付“存量不动，增量调整”的指导思想，并根据各级政府事权、财权划分情况，对整个转移支付制度进行整体的、系统性调整。要根据各级政府事权、财权划分的调整情况，综合运用一般性转移支付、专项转移支付，并大力引入整额拨款，针对不同政策目标，选择不同的转移支付方式，逐步形成以一般性转移支付解决财政收支失衡问题，以专项转移支付解决中央委托地方事务、中央与地方共担事务以及矫正公共产品辖区间外溢性、服务国家特定政策的需要，以整额拨款保证某几个重点公共服务领域实现全国统一的最低标准。并努力在各项转移支付资金分配上按照均等化原则，运用“因素法”对其进行科学分配，从而为实现各级政府财政能力和基本公共服务的均等化创造良好的制度框架。
（2）整合现行转移支付项目，构建适合我国国情的转移支付模式。就现行转移支付制度而言，如果将其按是否规定具体的用途可分为无具体用途的一般目的转移支付（包含税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付、其他财力性转移支付和县乡奖补转移支付）和有具体用途的专项转移支付（包含专项转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付），按2005年数据计算，两者分别为5432亿元和5666亿元，比重大致各占一半；如果将现行转移支付按照是否用于弥补标准收支缺口又可分为用于弥补标准收支缺口的转移支付（包含税收返还、财力性转移支付和专项拨款中的分部门事业费补助和社会保障转移支付、扣除农村税费改革转移支付中的民兵训练费转移支付及地方上解）和不用于弥补标准收支缺口的转移支付，两者分别为6702亿元、4396亿元，大致为“六四开”。而当前学术界较为流行的观点认为未来转移支付应逐步取消财力性转移支付和税收返还，仅保留一般性转移支付和专项转移支付两种类型。如果按此思路，在保持现行标准支出范围不变的情况下，我国现行转移支付制度将呈现以一般性转移支付为主的格局，而事实上我国现行转移支付就是这样一种格局，只是按“因素法”分配的资金比例较低，影响了其均等化效果。为此，完善转移支付制度的思路可以仅限于改进转移支付资金分配方法，较大幅度提高按“因素法”分配资金的比例。但这样做的弊端可能使中央政府对地方政府行为的控制能力大幅降低，影响国家政策意图的落实。基于上述原因，本文特提出收缩标准支出的范围，在部分基本公共服务领域引入整额拨款，构建以专项转移支付为主的格局。建议打破现行税收返还、财力性转移支付与专项转移支付三分天下的格局，首先对财力性转移支付和专项转移支付进行系统整合，在实施全国最低标准的教育、卫生等基本公共服务领域，逐步推行最低标准国家保障制度，即对各省按最低教育、卫生标准提供整额拨款，从而使地方政府无论其自身收入水平如何都可为辖区内居民提供最低标准的基本公共服务。此外，在充分考虑各地区间公共服务成本的差异性，按照均等化原则分配专项资金，以履行中央委托和共担事务，促进外溢性公共产品的供给、保证国家政策和改革措施的顺利贯彻落实。另外，在顺应上述调整的基础上，将地方政府的标准支出范围进一步收缩，使其范围限定在满足基层政府机构运转和工资发放上，并在满足整额拨款和专项拨款的基础上，将剩余的资金用于一般性转移支付，这样做可以给地方政府增加压力，迫使其主动调减机构和人员，压缩行政开支。
（3）为转移支付资金构建稳定的资金来源。转移支付拥有稳定的资金来源，一方面可以提高转移支付资金的可预测性，另一方面可以对中央财政形成一定的制度约束。为此，我国可以将整个转移支付资金或部分转移支付资金的来源与某个税种如增值税或企业所得税挂钩，改变目前转移支付资金主要依靠中央财政结余的现状，进一步促进转移支付资金的规范化。
（4）建立中央对省、省对下两级转移支付为主，中央对特殊县为辅的新型转移支付体系。总体来看，为有效解决推进各级政府财政能力的均等化问题，应该建立以中央对省、省对下为主的两级转移支付体系，在进一步增强中央平衡各地区财政能力的作用的同时，加强省级财政推进辖区财政能力均等化的作用。根据各级政府事权和支出责任调整情况，选取不同的转移支付方式。在各项事权的支出责任重心维持现状的情况下，针对县乡财政日益扩大的财政收支缺口，应坚持中央对省、省对下，以一般性转移支付为主，专项和整额拨款为辅的转移支付格局。日后，随着地方税制的不断完善，地方财政收入能力的增加，可逐步向专项和整额拨款为主转变。如果各项事务的支出责任重心向上调整到省或中央，针对省级财政收支缺口增大的局面，中央对省的转移支付继续以一般性转移支付为主，省对下转移支付则应以专项和整额拨款为主。此外，为更好地提高转移支付资金的效率，对部分特定地区如少数民族地区、边疆地区，以及服务于特殊政策的地区（如限制和禁止开发区等）可以由中央对其直接拨付转移支付资金，减少中间环节，提高资金利用效率。这类中央直接对县乡的转移支付应该以专项转移支付为主。
（5）以促进主体功能区建设为契机，加快构建新型转移支付模式。主体功能区规划作为实践科学发展观、构建资源节约型、环境友好型社会的具体体现，需要财政尤其是转移支付制度的大力支持。为加快主体功能区形成，可以将新型转移支付制度的构建与其相结合，根据主体功能区规划，遵循中央与省各自负责本级主体功能区建设的原则，为满足限制和禁止开发区基本公共服务达到全国最低标准，可在这两类区域试行基本公共服务最低标准，由国家为其提供整额拨款用以满足其达到全国最低标准的资金需要，尤其是在教育、卫生和生态建设方面为其提供达到全国标准的教育、卫生服务以及满足其用于生态建设和维护的资金需要，使其因执行国家政策而增加的支出和损失的基本公共服务全部由国家来负担，以减轻限制和禁止开发区的财政压力，为其执行国家政策提供足够的资金支持。
（6）稳步推进财政转移支付管理体制和运作方式改革，建立行之有效的监督、制衡机制和监督管理机制。首先，建议配合政府财政预算管理体制改革，在全国人大常委会财经委员会设立专门机构或办公室，负责审核中央对地方转移支付资金支出的预算编制，监督中央各部门分配下达转移支付资金情况和制定相关管理办法，财政部门应定期向该专门机构汇报中央转移支付预算执行情况。其次，对下拨地方的转移支付资金实行年初预拨、年终核算、下年调整的拨付制度，以利于地方人大对地方政府部门接受、分配和使用中央转移支付资金情况进行监督。第三，尽快制定出一整套比较完善的对中央财政转移支付活动进行效益评价的方法与考核指标体系，以便各级人大对转移支付资金的使用和效益情况进行综合评价和绩效考核。第四，要逐步构建起由各级人大、审计部门、财政部门和社会公众、媒体共同组成的社会监督体系，加强对财政转移支付的全面监督，以增强各相关政府管理部门和项目单位的责任意识，并建立健全和完善相关责任约束机制，提高财政专项转移支付资金的使用效益和效率。
参考资料
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