担保的内涵与分类
（一）担保的内涵
担保（Guarantee）是社会经济生活中一种常见的契约关系，是担保人对债权人所做出的当债务人无法偿付债务时由其向债权人偿付的承诺。由于担保往往涉及经济主体之间的资金融通关系，所以人们也经常把担保称为金融担保或融资担保（Financial Guarantee）。莱（Lai，1992）曾对担保这一范畴进行过明确的定义：金融担保是来自担保者的一种在借款者发生债务拖欠条件下由其向资金提供者支付债务的承诺。一般来说，担保主要涉及三方当事人：担保人（Guarantor）、债权人（Creditor）和债务人（Debtor），并且担保关系只有在债务人违约这种特定事件发生的情况下才能生效。在债务人没有违约的情况下，担保人既没有对债权人进行债务清偿的义务，也没有对债务人进行债务追索的权利。
（二）担保的分类
按照我国《担保法》的规定，担保根据方式不同可分为保证、抵押、质押、留置和定金。保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，由保证人按照约定履行主合同的义务或者承担责任的行为。抵押，是指债务人或者第三人不转移抵押财产的占有，将抵押财产作为债权的担保。当债务人不履行债务时，债权人有权依照担保法的规定以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。质押，是指债务人或者第三人将其动产移交债权人占有，或者将其财产权利交由债权人控制，将该动产或者财产权利作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照《担保法》的规定以该动产或者财产权利折价，或者以拍卖、变卖该动产或者财产权利的价款优先受偿。留置，是指在保管合同、运输合同、加工承揽合同中，债权人依照合同约定占有债务人的动产，债务人不按照合同约定的期限履行债务的，债权人有权依照《担保法》的规定留置该财产，以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。定金，是指合同当事人一方为了担保合同的履行，预先支付另一方一定数额的金钱的行为。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行合同约定的债务的，无权要回定金；收受定金的一方不履行合同约定的债务的，应当双倍返还定金。
对于我们的研究，更重要的分类不是从法律的意义上而是从经济的意义上的分类。从经济的意义上，根据不同的标准担保可进行不同的分类。根据担保行为主体性质的不同，我们可以把担保分为两类：一类是由私人部门性质的担保机构或称作“担保中介组织”提供的担保；另一类就是由公共部门性质的政府作为担保行为主体所提供的担保。和私人部门性质的担保机构相比，公共部门性质的担保机构由于政府所具有的更高可信程度而备受债务人与债权人推崇。特别是在经济转型过程中，政府面临着收入减少与支出刚性的双重压力，不得不通过提供大量政府担保以代替计划经济体制下的财政直接补贴来延缓财政支出的压力，实现政府的政策目标。汉娜（1998）曾指出，政府常常提供担保，以全部或部分地覆盖借款人无法偿付的借款或其他被担保资产以及机构无法履行责任的风险。她还把政府担保分为三种形式：一是“国家为地方政府、各种公共部门和私人部门实体（如预算机构、信贷和担保基金、发展银行和企业）的债务和其他责任提供的担保”；二是“政府为符合条件的个人或实体特定目的的借款提供的综合担保，如大学研究、抵押借款、农业和小型工商企业的发展”；三是政府的保险计划，“通常政府保险计划的保险对象包括银行存款、农作物、战争风险、养老基金最低收益以及洪水、地震等自然灾害”。
对于政府担保，我们可以根据其是否具有合同和法律效力，进一步分为显性担保和隐性担保。所谓政府显性担保，是指具备完整明确的担保合同和法律效力的担保形式。这种担保以一个完整明确的担保合同为依托，借此约束当事人相应的权利和义务。而政府隐性担保则是一种没有明确合同和严格法律约束力的担保形式，是出于公众和利益集团压力而采取的一种担保形式。莱（1992）曾经指出，担保可以是显性的，也可以是隐性的。隐性担保的一个典型例子发生在母公司与自己的附属机构之间，表现为母公司为其附属机构的债务提供的隐性担保。但他没有过多关注政府的隐性担保行为。莫顿和波迪（Merton and Bodie，1992）也认为担保有显性和隐性之分，并把隐性担保问题放置在一个宏观经济框架下进行分析，把隐性担保的问题和政府干预化解系统性风险的责任联系起来。
政府担保与或有负债的积累
虽然政府担保也许是其进行经济干预的一种适当方式，但由于它们通常不会面临如同直接财政支出那样严格的审查，因此可能会导致一系列的问题。IMF（2005）就认为政府担保可能存在如下问题：首先，政府在进行政策选择的时候，很难确定担保是否是实现某一目标的最优政策工具，因为这依赖于担保与其他财政支持手段在效率优势和成本优势上的比较，而这往往很困难；其次，通过使用政府担保以绕开财政内部能力弱化约束和外部财政压力刚性约束，有可能会导致隐藏的甚至是无法预测的未来财政状况的发生；再次，在政府预算中通常没有这方面的补助或预算资金以应对政府履行担保承诺时的成本，也没有优先考虑好的方法以减少财政支出或增加财政收入，而这是弥补政府担保所导致财政成本所必需的；最后，过多的使用政府担保可能会形成“担保文化”（Guarantee Culture），导致私人部门努力寻求政府担保作为其管理风险的可选择途径。这些问题经常混合在一起导致潜在的重大财政后果。当一国政府特别是转型国家的政府使用其将结构改革的成本转移到未来的时候最明显，因为这会导致该国政府或有负债的增加。
进一步，从政府担保与前面对或有负债的定义来看，二者之间也有着某种程度上的逻辑联系。鉴于担保人对债权人的债务清偿所引致的经济利益流出具有不确定性，是否发生及程度如何依赖于债务人未来对担保契约的遵守程度，故对担保人来讲，提供担保时就形成了一项或有负债，而此项或有负债也只有到被担保人到期偿还债务后才能消失。IMF（2001）财政事务部撰写的《财政透明度手册》在对政府担保与或有负债的关系进行论述时明确提出：或有负债的一个常见的例子是政府担保的贷款，在提供担保时，政府没有负债。但是，如发生违约，贷款人可以行使担保，政府将有义务偿还仍没有偿还的贷款。此时，或有负债将成为政府的实际负债，并且必须支付。所以从作为担保人的政府角度来看，担保关系的本质是一种或有负债，而或有负债是造成政府财政风险的重要来源，这就从理论上为我们研究政府担保与财政风险特别是或有负债风险问题构架了很好的桥梁与纽带。同时，从某种意义上来讲，担保的形式是政府或有负债的重要载体，显性担保的本质就是政府显性或有负债，而隐性担保则总是和政府隐性或有负债联系在一起。由于隐性担保所导致的政府隐性或有负债的隐蔽性更强、风险源更多、涉及面更广及风险程度更高等特点，使得我们不得不对政府的隐性担保及隐性或有负债给予更多的关注。
政府担保是政府对将来可能出现的风险或损失进行承担的承诺。一般来讲，政府担保会导致或有负债，造成两方面的危害性。一是政府担保有可能使政府承担大量的财政成本。因为从接受担保的债务人角度看，担保在本质上是一种补贴，一旦债务人发生支付困难，不能按时偿付债务，政府就要承担这项担保的损失。二是政府担保会引发道德风险（Moral Hazard）。这也可以从两个层面来考察：首先，如果政府对某一笔贷款或投资提供全额担保的话，作为债权人的一方就没有激励去分析项目的可行性、风险程度，没有激励去监督债务人的行为。其次，在政府担保的框架下，受益者通常会具有较高的风险暴露倾向，因为担保合同已经为他的冒险行为“保了险”。这方面最典型的案例就是美国的“联邦洪灾保险”体系。由于洪灾保险的公益性，私人保险机构很难对其提供保险，所以美国政府积极行动对海岸附近的房屋进行担保，建立了“联邦洪灾保险”体系。可又因为这个保险体系给予投保人非常丰厚的补偿，致使许多投保人在距离海岸很近的地方建造房屋，加大了提供担保的政府一方的风险暴露程度，导致政府未来支出的大幅增加。由此可见，虽然政府提供担保的意图是改变私人的激励结构以弥补市场失灵，但不适当的政府担保或过度的政府干预会导致由市场失灵向政府失灵的转变，由政府担保所导致的政府或有负债的存在就可以看做是政府失灵的一种表现。摩迪和刘易斯（1997）进一步以一些发展中国家在电力和公路交通领域中的政府担保为例，说明了政府担保会导致私人部门的过度投资，由此造成的产品价格和实际投资收益率的下降增加了政府的最终担保成本。
历史的经验与教训也揭示了政府担保会导致政府或有负债，且其导致的财政成本在经济或金融危机时经常暴露，后果也非常严重。1997年，出现在新兴市场经济国家的金融危机也展示了货币、银行和财政间的相互作用。一方面，货币危机弱化了银行体系；另一方面，银行体系又获得财政支持来进行资本重构，这又反过来产生政府债务的可持续性问题。这已经成为很多危机国家的一般模式。
发展中国家政府担保的根源探析
一般来讲，与发达市场经济国家相比，处于转型阶段的发展中国家更容易提供政府担保。那么为什么发展中国家的政府总是对其企业、银行以及中央政府总是对地方政府进行担保？为什么发展中国家的政府、企业和银行之间总是存在特殊的、亲密的关系呢？廖发达（2001：8-15）曾以东亚国家特别是韩国为例对此进行了分析。他认为，后进国家在经济发展初期，为了实现“赶超战略”，政府一方面必须采取各种有效措施，动员各种资源，加速本国工业化进程；另一方面也必须克服市场发育残缺和市场弱化压力，来有效地实施“政府替代”。正是这种替代使得发展中国家的政府、企业和银行之间形成了一个十分特殊的“收益递增、风险共担的伙伴关系”，而制度的“路径依赖”更使政府很难从这种伙伴关系中脱身出来，政府或明或暗的担保成为了必然。
从经济发展战略所决定的制度路径来分析发展中国家的政府担保偏好有其解释上的合理性，但这只是其中的原因之一。具体到中国，政府担保偏好还有以下原因：
首先，计划经济向市场经济的转型使得政府的部分职能已经从直接提供服务和为服务融资变为为私人部门完成特定目标提供担保。
其次，政府对担保的偏好源于政府财政约束下短期财政成本最小化的偏好。虽然1995年颁布实施的《中华人民共和国担保法》规定，国家机关除为经过国务院批准的外国政府或者国际经济组织贷款进行担保外，不得为其他行为提供担保，但是转型时期政府内部财政能力弱化约束和外部财政压力刚性约束使得政府不得不以为国有经济部门提供担保的形式来为其进行融资，以实现整个公共部门的利益。IMF（2005）就曾将担保看做是发展中国家迂回实现其外部和自我财政约束的一种方式，并认为通过这种方式会将结构改革的成本转移到将来，并对现存的财政政策产生隐匿的或无意识的影响。作为政府担保的两种表现形式，不管是显性担保还是隐性担保，都具有在保障国有经济部门顺利融资的前提下推延财政支出过程和缓解财政预算压力的功效。
再次，公有产权的不可分性使得政府对公共部门存在担保。虽然在经济转型的过程中，各个公共部门的内部利益呈现出上升的趋势，因此不同公共部门之间也存在着利益冲突，但从整体上看，在渐进转型的进程中，政府主导的公有产权格局并没有根本性的改变。不管是财政部门、国有金融部门，还是各个层次的国有企业，都属于政府控制的公有产权范畴，在产权边界的划分上具有明显的不可分性。公有产权不可分性的一个重要推论就是政府的根本利益在于整个公共部门福利水平的提高，而不是仅仅局限在财政领域或某一具体的公共部门。这也就是伊思特利（1999）所强调的，政府的消费不仅包括政府本身对公共资源的消费，还包括政府给予特殊利益集团的优惠和租金。政府提供担保可能会造成财政方面的损失，但却能为接受担保的公共部门创造价值。而社会主义集权体制下政府对企业的“父爱主义”（Paternalism），以及政府追求就业目标或政治支持等所导致的预算软约束[科尔内（Kornai，1986）]，也正是公有产权不可分性诱导政府采用担保的根源所在。
最后，政府提供担保还源于“意识形态”和社会压力。“意识形态”是一个比较宽泛的概念，具有刚性特征。林毅夫（1994）根据他的关于意识形态的人力资本理论，在说明意识形态的稳定性时认为改变原来的意识形态，很可能会伤害统治者权威的合法性。因此，统治者可能不是去创造新的制度安排，而是去维持旧的、无效率的制度安排并为纯洁的意识形态而战，如果他害怕不这样做，他的权威可能会被动摇。具体到中国的情况，意识形态的刚性主要表现为执政党对公有产权的认识。在渐进转型的开始阶段，执政党仍然把公有制主导的产权结构视为社会主义的最本质特征之一，任何危及到社会主义公有制主体地位的改革举措都会不同程度地削弱执政党的合法性基础。因此，执政党发起经济转型并不是从根本上改变中国基本“宪法秩序”和公有制的主导地位，这也隐含着政府对公共部门存在着担保。
