政府或有负债的产生不仅有客观、主观原因，还有相应的预算基础，即收付实现制的财政预算制度。收付实现制的存在为政府采取机会主义行为大开技术之门，使得政府在面对内在财政能力弱化和外在财政压力刚性的约束下过度积累或有负债。
收付实现制与权责发生制
如同企业会计核算方法分为收付实现制和权责发生制一样，政府预算编制与核算方法也分为收付实现制和权责发生制。收付实现制，是指以现金的实际收付来确认交易或事项，计算会计主体在某一会计期间现金收入支出之间差额的核算方法，其目的在于向财务报告使用者提供某一会计期间现金的筹集、使用情况等，以满足管理者重点关注现金余额、控制现金变化这一需要。权责发生制，是指以交易或事项是否发生来确认和记录收入或支出，以计量会计主体在某一会计期间内取得的经济收入与消耗的经济资源之间的差额，为报告使用者提供某一会计主体某一会计期间的资产、负债以及所有者权益等财务状况及经营业绩等情况。收付实现制与权责发生制在固定资产折旧、应收账款、应付账款的处理方法等方面有所不同。根据政府财政活动的实际特点和核算目的，计算政府收支以收付实现制核算居多。这是因为：一方面是多数与政府有关的权责变动在发生时政府还根本不知道，无法采用权责发生制进行记录和核算；另一方面相对于权责发生制来讲，收付实现制核算方法会使会计核算程序比较简便，便于安排预算拨款和预算支出的进度。虽然收付实现制相对于权责发生制有以上优点，但其在支出责任的确定方面所暴露出来的问题也越来越多。
收付实现制的缺陷与政府或有负债
就政府或有负债的控制而言，收付实现制存在着四个主要缺陷：（1）实行收付实现制的财政预算时间跨度太短，在只有年度预算的国家中，其时间跨度是1年；在还有中期财政分析框架的国家中其跨度为3～5年。这些预算时间跨度太短，以至于无法考虑政府由于建立养老金制度和其他福利计划、发放贷款或为贷款提供担保以及对非政府机构（企业）承诺补贴或救助而引发的或有负债及其风险。（2）传统的收付实现制预算编制方法仅仅记录现金流量，而不考虑负债的形成、或有负债的积累以及因过去的承诺而给将来带来的财政成本。这种短期的以现金流为核心而排除负债的预算管理会造成代际不公，它在客观上会鼓励政府只顾自己在任期内的财政预算表面平衡，而将自己承诺的隐性、或有的财政成本转移给下一届政府和后人，也使得他们能以一种掩盖真实成本的方式为那些向政府寻求援助的企业或利益集团提供好处，因此而制定的一些政策措施有可能使未来财政收支状况更加恶化。政府制造财政平衡假象，而受益人以道德风险的方式行事，其后果必然是政府或有负债规模的扩大，这也是造成政府预算非“中性”的原因。（3）收付实现制会导致低估当期的财政支出，虚增国家可供支配的财力资源，不能真实准确地反映政府部门和行政事业单位提供公共产品和服务的成本耗费，不能进行准确的成本和费用核算，不利于正确处理年终结转事项，造成会计信息不实等现象出现。（4）收付实现制会导致预算外收入、制度外收入膨胀。大量财政性资金游离于财政预算管理之外，影响了财政抵御风险的能力，使得财政在实现其职能时捉襟见肘、力不从心。这四个缺陷一方面使得政府对自身行为所造成的财政成本缺少预见性；另一方面也使得政府在不违背预算平衡的基础上采取机会主义行为成为可能，造成了政府或有负债的积累。
汉娜等（1999）曾就收付实现制的预算编制方法对财政机会主义进而政府或有负债的影响指出，集中应用于收付实现制预算体系和财政赤字方面的审慎原则使得政策制定者更倾向于制造或有负债或其他形式的预算外财政风险。许多国家已经认识到片面强调收付实现制条件下的预算、赤字和债务会迫使政府延迟必要的投资和结构改革、减少政府资产、提高暂时性的收入（以承担长期负债的方式来获取现金收入）、扭曲政府支出安排的优先次序和时机选择。当政府开始陆续推出一些可能会导致短期内财政赤字增加的改革举措时（比如养老体系改革、减少公共部门的就业规模、企业和银行体系的重构等），财政机会主义也把整个经济置于危险的状态之中。IMF（2005）在讨论政府担保与或有负债风险的关系（将在下一节具体论述）时认为，基于收付实现制的现金成本预算使得人们对担保的使用具有更大的偏好，因为政府提供担保在收付实现制下缺少对政府的即刻影响，故对政府来讲这相当于是免费的，所以很多从效率角度来讲更有优势的直接支出或贷款支出被政府担保所代替。而政府担保会导致政府或有负债，过多的政府担保会导致政府或有负债的过度积累。摩迪和刘易斯（Mody and Lewis，1997）也认为，收付实现制会导致政府觉察不到他们的风险暴露程度而对其提供担保产生不适当的激励从而产生或有负债。相关研究还可见摩迪和帕罗（Mody and Patro，1996）、克利和维兰迪亚（Currie and Velandia，2002）等。
由此可见，传统的收付实现制是政府或有负债产生的技术基础。改变传统预算编制方法，将政府或有负债纳入预算是实行权责发生制的必然选择，但是这一选择还有许多障碍。一是，政府预算会计标准的发展仍处于初期阶段。二是，与直接负债相比，对或有事项的成本估算相对不可靠。只要成本是根据预算办法估计出来的而非根据市场价格确定的，这时将直接支出与或有支出统一进行成本度量，很可能会对政府的实际支出和承担的风险产生误导。三是，预算编制的时间跨度对分摊或有负债引起的费用来讲太短了。即使在中期预算框架的国家，预算一般也只覆盖3～5年，财政风险分摊所涉及的时间跨度常常大大超过这一期限。
虽然将政府或有负债纳入预算存在上述障碍，但还是有学者提出了一些对或有负债进行预算管理的建议和做法。希克（Schick，2002）就曾给出四种在预算中处理或有负债的基本方法。第一，在预算中提供或有负债和其他财政风险的背景信息，但是预算决策仅考虑直接支出和由现存债务而产生的支付需求；第二，为或有负债和风险单独编制一种特别预算；第三，以收付实现制为基础，汇总直接负债和或有负债；第四，综合两种类型的负债成本，统一纳入预算。由于很少政府能有充分信息来编制覆盖全部或有负债的特别预算，因此在预算中包含补充信息是发达国家常见的做法。许多国家的预算提供有关经济状况、对地方政府的转移支付、各种支出项目等的背景数据。虽然提供的补充信息不用经过表决，但它可以帮助议会、经济学家和公众评价政府预算。对于大多数政府来讲，即使预算仅仅列出各种风险和负债，并不提供对成本的估计，但提供这样的信息也将是一个重大进步。
