关于政府或有负债的研究是近几年才兴起的事。虽然政府债务是一个历史悠久的话题，但早先人们主要集中于对国债的研究。尽管以往对政府债务的分析框架比现在要窄得多，但还是有一些学者很早就注意到传统政府债务分析方法下隐匿的和或有的政府责任对最终财政或经济成本的影响。当然，最初这些研究都是零散的、非系统性的。后来，随着有关政府债务理论研究的不断深入，加之现实中频繁爆发的政府债务支付危机增加了对该研究的迫切性，关于政府或有负债的研究才逐渐趋于系统化、规范化。
国外文献综述
一般来说，西方学者对政府或有负债的研究遵循着两条并行的路径：一是围绕着政府行为对财政成本或者政府未来支出责任的影响进行分析；二是围绕着对政府债务赤字传统测量方法的质疑、批判与改良进行分析。虽然起初大部分学者在这两条路径下并没有明确提出政府或有负债的内涵和外延，但他们都或多或少地涉及政府或有负债的相关内容。因此，我们可以通过考察他们的研究成果来梳理一下西方学者对政府或有负债研究的路径变迁。
（一）政府行为对未来财政成本的影响
赛兰特（Salant，1983）是较早对政府行为的财政成本进行研究的学者。他在对政府如何通过调节性库存储备来维持商品价格的稳定性进行研究时，揭示了面对投机性攻击（Speculative Attack）时，价格维持机制的脆弱性及该机制所造成的事后（Ex Post）财政成本。关于根据过去经济形势进行分析的价格维持政策所导致的财政成本研究还可见汤森德（Townsend，1977）及巴德斯利（Bardsley，1994）。拉迪（Lardy，1988）在研究中国国有企业改革后果和对财政造成的影响时指出，延迟国有企业改革的后果可以用公共部门赤字或公共部门借款要求来度量，他还将公共部门的外延扩展，不仅将政府机构纳入其中，而且还将国有工商企业和非金融公共部门包括进来。布鲁克（Brock，1992）以智利和美国得克萨斯州为例阐述了政府因外部冲击而对外债提供担保所造成的后果。他认为政府担保一方面会鼓励外商对危机中的银行及企业进行贷款，另一方面也会通过推迟它们的清算过程而延误宏观经济的调整，增加未来支出的不确定性。他还认为政府对外债提供担保的可信性最终来源于财政资源的背后支持，当外国投资者对担保的可信性产生怀疑时，他们就会减少贷款与投资，造成债务支付危机。克扎诺斯基和罗伯特（Kryzanowski and Roberts，1993）则考察了加拿大“大萧条”时期的经济状况，发现加拿大在20世纪30年代大危机时之所以没有出现像美国那样的大规模银行破产与倒闭是因为政府为它们提供了隐性担保：这种担保一方面加大了对银行的借款力度，另一方面将处境困难的银行和流动性比较高的银行进行横向合并。政府的这一行为有效地降低了银行的潜在债务风险，使得加拿大金融业没有被“大萧条”完全击垮。此外，还有一些学者研究了关于政府对私人部门[弗里曼和曼德尔洛维兹（Freeman and Mendelowitz，1982）]与金融部门[卡佩罗和科琳蒂比尔（Caprio and Klingebiel，1997）]进行救助（Bailout）以及中央政府对地方政府进行救助[狄凌格（Dillinger，1999）；佛那萨利、韦伯和邹恒甫（Fornasari，Webb and Zou，2000）]而导致的债务成本问题。虽然这些学者在其文献中并没有明确提出政府或有负债的概念，但通过他们对政府具体行为如何影响未来财政成本或未来财政支付的分析，我们还是可以看到这些财政成本或财政支付的“或有”特征。
（二）政府债务制度传统分析方法的批判
艾斯纳和皮普尔（Eisner and Pieper，1984）是较早对政府债务制度传统分析方法提出质疑的学者。他们甚至发展了一种测量政府净债务真实价值的方法，运用该方法可以将不同年份的政府债务序列变成调整过的一系列政府预算赤字和盈余，以实现对政府净债务的再评价。布莱杰尔和切斯蒂（Blejer and Cheasty，1991）认为，财政赤字的传统计算方法会误算公共部门的真实预算约束，造成对财政状况的错误估计，进而误导财政政策的制定。为了诊断经济问题并发现合适的财政政策以进行处理，对公共部门净债务进行正确的计算就成为必要条件。为此，他们提出了财政赤字分析的三个维度：（1）赤字必须被定义于具有固定范围的公共部门内；（2）公共部门的范围、规模及构成必须被事前进行界定；（3）对赤字估算的纵向时间维度必须确定。麦金农（McKinnon，1997）也认为传统财政赤字的计算范围过窄，为此他引入了一个广义的“公共部门财政赤字”的概念，其“公共部门财政赤字”实际上包括了政府显性赤字和国有企业赤字两部分。伊思特利等（Easterly et al。，1999）认为，财政调整如果在降低预算赤字或公共债务时却不能改变政府的净值，那么这种调整只能算是一种幻觉。传统的赤字测量方法仅仅关注政府的显性债务，而忽略了政府资产及隐性债务的改变。因此真实的财政调整应该是能够改变公共部门的净值，即政府的总资产减去总负债。而柯瑟蒂、毕赞提和罗贝尼（Corsetti，Pesenti and Roubini，1998）及伯恩赛德、艾肯鲍姆和雷贝洛（Burnside，Eichenbaum and Rebelo，1999）也认为，财政赤字不但包括公共部门赤字和政府净增贷款，而且还要包括政府的“准财政赤字”（Quasi-deficit），即政府对私人部门贷款提供的隐性担保等，这是政府的一种隐性债务。例如，东南亚国家在发生经济危机前财政基本上是保持平衡的，但如果把这些国家的政府为私人部门贷款提供的隐性担保而产生的“准财政赤字”或“预期财政赤字”（Prospective Deficit）也考虑进去，则其财政就出现了很大的赤字和债务负担，他们认为这是东南亚国家发生经济危机的主要原因。相关分析还可见比特（Buiter，1985）、查尔斯和比特（Charles and Buiter，1987）、世界银行（World Bank，1996）、斯洛斯基（Selowsky，1998）、卡拉斯和米舍尔（Kharas and Mishra，2001）以及马骏（Ma Jun，2002）等。
（三）对两条分析路径的综合
在总结了前人关于政府行为的财政成本及债务赤字制度分析方法的有关成果之后，汉娜（1998）对这两条并行的分析路径进行了综合，提出了两个著名的财政矩阵，即“财政风险矩阵”和“财政规避矩阵”（Fiscal Hedge Matrix），并将政府债务进行了分类，明确提出了直接负债、或有负债、显性负债和隐性负债的概念。汉娜的研究大大扩展了对政府债务的观察视野，将政府债务的研究领域从会计学延伸到了经济学和社会学。其后，汉娜（1999a，1999b，2000，2002）分别就捷克、马其顿、匈牙利、保加利亚、泰国和印度尼西亚等国的或有负债及其风险进行了专门研究，提出了很多应对或有负债及其风险的建议。很多学者也在汉娜研究成果的基础上对政府或有负债及其相关风险进行了深入的分析与探讨。苏拉什（Suresh，2002）通过对金融机构和公司等私人部门风险管理实践的考察，提出了一个评估和管理或有负债的制度和分析框架。科本（Coben，2002）提出通过建立一个独立的具有有限责任的信用基金来应对政府或有负债，以维持财政的可持续性。亨明和穆雷（Hemming and Murray，2002）提出了“财政脆弱度”（Fiscal Vulnerability）的概念，通过对初始财政形势、短期财政风险、长期财政可持续性以及影响财政政策设计和实施的结构和制度方面的分析，揭示了金融部门与财政部门之间的联系，并提出了一个评估政府未来财政风险暴露的框架。克鲁姆等（Krumm et al。，2002）则将政府或有负债引入到对中国“财政可持续性”问题的分析中去。而科恩（Coen，1998）则提出了防范政府或有负债的方法，具体包括：维持一个良好的宏观环境，提高财政透明度，建立流动的、高效的、透明的金融市场，允许私人部门与公共部门一起承担基础设施建设的风险，要求所有预算内外机构严格遵守预算纪律，不允许可修改的政府担保、补贴和税收优惠等。相关分析还可见克拉森和克林格比尔（Claessens and Klingebiel，2000）、费德曼（Feldman，2002）等。
（四）政府或有负债理论的最新进展
近期国外学者对政府或有负债的研究又有所发展，特别是2006年起源于美国的次贷危机使得世界各国越来越关注以或有负债形式存在的财政风险的积累。为此，国际货币基金组织欧洲财政事务部于2008年10月28～29日在法国巴黎召开了主题为“财政风险：根源、披露与管理”的研讨会。有20多个欧盟成员国以及一些国际性组织、信用评级机构和学术团体等参加了该次会议。会议就新经济形势下的财政风险特别是或有负债风险进行了讨论，并给出了一些应对这类风险的对策与良好实施经验。综合考察近几年有关或有负债的理论成果，其主要围绕着政府或有负债产生的原因、存在的领域以及或有负债风险的解决展开。
1.政府或有负债产生的原因。
对于政府或有负债产生的原因，很多西方学者都给出了自己的解释。汉娜（2005：163-190）认为，许多国家面临着越来越多的政府或有负债问题，其原因主要有四个：首先，高昂的经济转型和结构改革成本使得发展中国家和新兴市场经济国家的财政捉襟见肘，很多政府不得不将部分经济转型和结构改革成本以或有负债的形式推迟到将来支付。其次，出于财政能力及经济效率的原因，越来越多的政府职能被赋予私人部门来实现，但这需要政府提供或有支持，以诱导私人投资的积极性。再次，如同许多发达国家和发展中国家的经验所证明，对赤字目标的追求导致政府更多地去寻求那些不需要立即的现金支付的预算外形式的政府支持，至少在一些时候，隐藏了潜在财政成本，却产生了或有负债。最后，地方政府作用与自治的日益发展也与地方政府或有负债和债务的增加有关。这一地方政府的债务经常代表着中央政府的显性或者隐性的或有负债。
其后，莲娜、汉娜和欧文（Nina，Hana and Irwin，2007）又进一步从财政制度的角度来考虑或有负债风险，即某些因素如财政目标（包括马斯特里赫特条约标准）、预算程序、会计和审计原则以及在不同政府部门中对财政决策责任的安排等都会影响到决策者的激励，进而可能导致政府或有负债的积累。而欧文（2007）则从政府担保的角度来考察政府或有负债，认为很多传统上由政府所提供的产品和服务，都可以由私人部门和公共部门来联合提供，但这需要政府公共部门对私人部门提供一定形式的担保，而政府公共部门的担保往往会导致私人部门道德风险和政府或有负债的积累。国际货币基金组织财政事务部（IMF-FAD，2008）也对政府或有负债的产生原因进行了解释，但其是从宏观经济变量冲击（例如具有外债国家的汇率贬值以及经济增长的下滑等）所带来的后果这一角度分析政府或有负债的。塞波塔里（Cebotari，2008）则从市场失灵即信息的不完全与不对称和外部性的角度来阐述了政府实施或有负债的原因。他认为在不完全和不对称信息下，很多金融和保险业务通常市场供应不足。在极端的情况下，不完全和不对称信息可能会导致风险市场消失。一个典型的例子是“9·11”事件后，在美国市场上无法获得与恐怖袭击相关的意外保险，这使得美国政府不得不亲自提供临时航空信用担保计划，以帮助美国航空业渡过危机，而这会导致政府或有负债的增加。对于外部性原因，塞波塔里认为在存在正外部性的情况下，政府应该通过提供补贴或担保来促进其发展；而对于负外部性，如考虑到银行破产所存在的潜在传染性与破坏性，政府进行干预和救助就有存在的必要性，而这也会导致政府或有负债的增加。其他学者如亨明等（2006）与塞波塔里等（2008）等也对政府或有负债产生的原因有所论述。
2.政府或有负债存在的领域。
很大一部分学者在探讨政府或有负债存在的领域时，主要集中于国有企业与金融机构，即将政府对国有企业亏损的弥补以及对陷入危机的金融机构进行救助看做是政府隐性或有负债显性化和直接化的主要领域，如克拉森和克林格比尔（2000）以及伯恩赛德（Burnside，2002）等。近期关于政府或有负债的研究还有相当部分集中于环境债务和政府对基础设施投资中的风险债务。于莲和罗宾（Julian and Robin，2002）根据1999年土耳其地震给政府带来的财政负担，建立了一个面临突发性自然风险时的保险模型，并指出政府可以借助灾害保险计划将政府的或有负债风险转移到国际再保险市场上，从而实现对风险的防范和规避。布拉夫斯通和潘尼欧托（Bluffstone and Panayotou，2000）则讨论了中东欧国家环境负债和私有化政策选择问题。他们发现，在中东欧国家私有化的进程中，或有环境负债也同时出现。因此，为了减少私有化进程中的环境负债并使政府从私有化中得到更多的收入，必须制定合理的环境负债政策。而亨德森（Henderson，2004）则讨论了发展中国家自然灾害危机对公共部门带来的威胁。
对于基础设施建设特别是采取PPPs模式的项目建设所导致的政府或有负债研究是最近的一个热点。较早的研究如克里斯托弗和摩迪（Christopher and Mody，1998）研究了基础设施建设中的或有负债问题，并将政府所面临的风险划分为金融风险、商业风险、操作风险和事件风险，建议通过在预算中对可能发生的损失进行预测，并设立相应的预算资源以补偿风险可能带来的损失。阿尔梅达和西诺和莎（Almeyda and Hinojosa，2001）则研究了基础设施建设中的或有负债对财政稳定构成的威胁，并利用微观风险评估方法对基础设施项目中的债务风险进行了评估。较近的研究如莲娜、汉娜和欧文（2007）对新加入欧盟的8个成员国即捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚的公共基础设施建设中的政府或有负债进行了分析，在将这些国家中有关PPPs的相关财政债务纳入到财政风险矩阵中的基础上，分别从正反两方面分析了PPPs对财政的影响。其他学者包括来自国际货币基金组织的塞波塔里（2008）、费拉肯（Flanagan，2008）以及OECD（2008）等，都认为在基础设施建设中的PPPs会导致政府或有负债的积累及其相关风险的暴露。
3.政府或有负债的控制及其风险的防范。
研究政府或有负债的关键还是如何控制政府或有负债和防范其风险的暴露。对此，很多学者给出了自己的建议。在这些建议中，相当一部分都涉及了加强有关或有负债的信息披露这一措施。如莲娜、汉娜和欧文（2007）以PPPs中的政府或有负债为分析对象，给出了信息披露的必要性，认为对PPPs相关风险的披露将会产生一种强制机制，促进政府的责任，以实现财政空间（Fiscal Space）。塞波塔里（2008）列举了澳大利亚、巴西、捷克、新西兰、哥伦比亚、加拿大、法国、尼日利亚以及巴基斯坦等国家通过立法要求对以政府或有负债为主要内容的相关财政风险进行披露，并基于《国际公共部门事务会计标准（IPSAS）》、《政府财政统计手册（GFSM 2001）》、OECD的《预算透明度最优实施（2001）》和IMF的《财政透明度手册（2007）》对政府披露的内容进行了对比分析。其他措施包括建立一个担保基金或者或有储备基金[库伯和罗斯（Cooper and Ross，2003：247-272），本内温特等（Benavente et al。，2006），塞波塔里（2008）]，以及完善预算会计制度从现金流量预算转变为权责发生制预算（汉娜，2005）等。
国内文献综述
中国学者对政府或有负债的研究也遵循了一条渐进的道路。起初，大多数学者也是围绕着债务负担率、债务依存度等反映国债规模的指标进行考察，而忽略对政府债务“内涵”和“外延”，得出中国政府承受各类债务的潜在能力至少每年可以达到万亿元以上。虽然这些学者对国债发行保持乐观态度，但他们在考虑中国债务可持续性时仅仅考虑了政府债务的一部分内容，而忽略了相当大的一部分以隐性和或有形式存在的债务。
（一）关于中国政府综合负债的测度
国内较早研究或有负债的学者有樊纲（1999）、张春霖（2000）、贾康和赵全厚（2000）等。樊纲（1999）认为银行坏债应当视为国家负债的一部分，必须运用某种国家权力（税收、国债、货币发行、国际融资等）加以处理。在此基础上，他提出了“国家综合负债”和“国家综合负债率”的概念。张春霖（2000）在论及中国政府债务可持续性问题时也指出，由于银行体系不良资产的潜在损失和隐性养老金债务的存在，中国公共部门债务或国有部门债务远大于现在所计算的财政债务。贾康和赵全厚（2000）的研究则区分了中国国债的名义规模与现实规模这两个不同的范畴，认为由于存在各种形式的性质上类似于国债的政府债务，中国国债的现实规模远大于其名义规模。这些较早对政府债务与财政债务的等同性提出疑义的学者虽然没有明确提出“政府或有负债”的概念，但是他们都不同程度地把政府或有负债、隐性负债纳入到了一个综合的“国家负债”的框架中进行分析，并对中国政府总负债规模进行了估算。
马栓友（2001）在国内首先运用了汉娜的财政风险矩阵，从直接显性负债、隐性负债和或有负债三个角度对中国公共部门的债务规模进行了估算，将或有负债范围、规模的研究向前推进了一大步。张馨（2004：10-20）站在债务拥有者的角度通过对公共债务进行“波圈型”界定，将政府及与其相联的多元主体掌控和运作的、具有多级层次和多种形式特征的债务统一纳入到了一个公共债务的分析框架下，并对公共债务在市场化改革中的作用进行了评价。此外平新乔（1998）、陈景耀（2000）、陈冬红（2002）、刘成（2002）以及岳琴（2003）等学者也对政府或有负债的外延或其所包含的内容做出过详细论述。
（二）关于政府或有负债的产生原因及形成机理
伴随着人们对政府或有负债的范围、规模的研究，中国的一些学者开始转向对政府或有负债形成机理和存在原因的研究。贾兰兰、蒲松（2001）认为，财政是社会经济风险的最终承担者，财政风险不仅包括国债债务风险这种显性的、直接由信用约束带来的风险，从更广的角度来说，它还包括或然的由道德约束带来的债务风险。李光辉（2001）将国家融资体制在新中国成立50年来的变迁过程分为两个阶段，并认为前30年是以财政主导型“隐性融资”为特征，形成国家对全体公民的“隐性负债”，而后20年是以国家金融主导型并附以财政国债的“显性融资”为特征，形成国家对居民储户和国债持有者的“显性负债”，在此基础上，他建立了国家融资的“社会契约模型”。安秀梅（2002）将政府或有负债看做是市场经济发展初期的客观必然，认为在生产力水平相对低下，资本积累规模尚小，体制转型中的摩擦和整合尚需时日时，既要承担改革成本又要承担宏观调控责任的政府必然会形成大量的政府债务，其中包括或有负债。卢文鹏（2003：121-159）在解释或有负债产生根源时，建立了一个比较完整的关于中国转型时期政府隐性担保机制的分析框架，并指出具有自我强化功能的政府隐性担保机制是或有负债的主要承载形式和未来财政压力增加的主要源泉。魏陆（2003：56）认为是扩张性的财政政策导致了政府隐性、或有负债的积累。政府在实行扩张性财政政策时，除了利用财政收支等直接资源配置方式外，还可以利用利率优惠、市场准入许可证制度、指导性信贷以及为私人借贷提供隐性担保等广义的财政政策或准财政政策对资源进行隐性配置，这种隐性配置导致了财政政策的隐性和或有负债。
刘尚希（2004：166）则从财政作为公共风险最终承担者的角度指出，政府或有负债的必然性决定于公共风险的历史客观性；他还将政府或有负债看做是政府维护和干预市场的一种结果，实质上是政府充当最后支付人所提供的担保和保证。阎坤、陈新平（2004）将直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债归结为潜在负债，并认为现阶段金融风险财政化是导致中国隐性和或有负债增加的主要原因。张志超（2004：10-15）在区分内生性财政风险和外生性财政风险，并认为或有负债风险属于内生性财政风险的基础上，将内生性财政风险产生的原因归结为政府与市场关系的复杂性、经济政策的局限性、政府官员施政能力的有限性和不适当政府行为产生的道德风险。邓子基（2005）认为，目前部分地区领导人为了“政绩”的需要进行经济竞争，都把任内直接投资或担保项目贷款偿还期延迟到任外。结果，地方政府的或有负债和潜在负债越积越多，财政支付的潜在风险非常大。吕炜（2006）则认为体制转换过程中一些契约性的改革导致解除旧契约的成本负担迅速增长，导致了政府或有、隐性负债增加。当然，还有其他学者如郭蓓（2005）等对或有负债形成机理提出了不同的解释，反映了中国政府或有负债问题的复杂性。
（三）关于防范政府或有负债风险的对策与建议
在对政府或有负债产生的原因与形成机理进行研究后，很多学者给出了防范政府或有负债风险的对策建议。如刘尚希、于国安（2002：22）认为，应在理顺政府债务管理体制的基础上，本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统一、责权利相结合的债务管理机制，同时要规范政府债务管理程序，完善化解风险的意识和风险责任。安秀梅（2002）提出了明确风险责任、清理债权、改革政府会计制度、建立政府财政预算和报告等四点具体措施。傅道忠（2001）认为应按照公共财政的要求转变政府职能，提高财政收入占GDP的比重，调整财政支出结构，并完善担保法规和深化体制改革。马美菊（2004）则提出了解决地方政府或有负债的建议，包括加速我国地方财政体制改革，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级预算，一级税权，一级举债权”的原则来完善以分税制为基础的财政体制；同时，遵循“大社会，小政府”的政府改革理念，推行行政体制改革。这些措施，无论是宏观政府职能的转变及体制改革的深化，还是微观政府会计制度的改革及财政预算报告的建立，都对政府或有负债风险的有效控制和防范产生了积极的作用，取得了一定的效果。但中国政府或有负债风险形势依然严峻。
卢文鹏（2003：282-310）在对转型中的中国政府如何降低政府担保下的财政成本时，给出了一些很具建设性的对策，主要内容包括外部性的内在化与政府担保的市场化、财政透明度与隐性担保的显性化以及金融衍生工具的使用和财政风险储备的证券化等。这些措施不但可以有效降低转型中政府担保所导致的财政成本，而且也为我们进行政府或有负债的控制提供了一个全新的视角。这就要求我们对政府或有负债的产生原因及形成机理在进一步科学、严密的分析论证后，有的放矢，采取更加切实有效的措施，以防范政府或有负债风险。
基本评价
从以上有关政府或有负债的研究文献中，我们可以看出无论是国外文献还是国内文献，对其研究都有一个由浅入深、由简单到复杂、由外延的覆盖范围到内涵的精确界定再到形成机理的深度分析的过程。但就目前的研究现状来讲，仍然偏向政策研究，而比较深入的理论探讨不够，特别是国外文献更多的是从技术层面上提出相关建议。就国内外文献的研究方法来讲，国外的研究文献侧重于运用个体主义方法，从“经济人”的角度分析政府或有负债的产生及其内涵，而国内的研究文献则侧重于运用集体主义方法，从客观历史现实的角度分析政府或有负债的外延和形成机理。当然，不同的研究方法具有不同的优点：个体主义方法能使我们清晰地看到某一财政行为所造成的政府或有负债，而集体主义方法则能使我们看到影响政府或有负债的各种综合因素。因此，在分析中国政府或有负债时，最好将这两种方法结合起来。特别是，现阶段中国面临的主要财政风险并非来自财政本身，而是源于体制转轨过程中沉淀和积累下来的深层次矛盾的日益突出和显性化。作为体现国家政府职能方方面面的财政活动，越来越受到政府转型、体制改革、经济运行及社会突发性和不确定性事件等因素的影响，而这些因素都会在财政收支之外对财政的安全造成严重影响，甚至恶化财政状况。只有综合中外学者的研究成果，深入分析政府或有负债产生的各种根源及形成机理，才能使得作为提供公共产品和国家最后一道风险屏障的财政部门，经受住来自国民经济各领域且对财政稳定性冲击日益增大的各类风险，才能保证中国财政的可持续发展。我们下面的研究就力图将这两种研究方法结合起来，从个体主义“经济人”假设和集体主义的转型背景下来研究中国政府或有负债的产生原因和形成机理等。
