或有负债最初是会计学上的概念，是权责发生制下企业发布其会计报表时所必须披露的重要内容。国际会计标准委员会（IASB）将企业或有负债定义为以下两项内容之一：（1）来自过去事件的可能负债，其存在将只能由不完全受企业控制的一项或多项不确定未来事件的发生或不发生确定。（2）来自过去事件的当前债务，但是它不能被确定为负债，因为：（a）不大可能需要体现经济利益的资源外流来结清该债务；（b）该债务的数量不能足够可靠地得到衡量（IASB，1998）。国际会计师联合会公共部门分委员会（IFAC-PSC）也对或有负债给出了类似的定义。由该定义，我们可知企业或有负债具有三大特征：一是“条件性”，即或有负债以过去或现在的事实为基础，不是人为的任意猜测；二是“不确定性”，即或有负债是否发生以及发生时间和金额并不确定，所以并不是事实上的负债；三是“不可控性”，即或有负债结果的不确定性事项不能完全由企业所控制。以上三个特征充分体现了企业或有负债的“或有”含义。
与对企业或有负债的定义统一相异，不同学者对于政府或有负债给出了不同定义。夏琛舸（2003）将政府或有负债定义为政府所承担的直接债务以外的债务；赵复元（2004）将政府或有负债定义为一种将来可能变为现实的债务；刘尚希（2004：154）则将政府或有负债定义为转化概率在[0，1]范围之内的“可能的”债务。还有许多学者对政府或有负债进行了定义，如唐龙生（2001），陈工、谢桢发（2002）等。综观以上定义，虽然他们所站的角度不同，但都是围绕着或有负债的“条件性”、“不确定性”及“不可控性”这三大特征中的某一个或某几个特征来进行解释的。
汉娜（1998）从更广的意义上对政府面临的负债进行了分类定义，他认为政府所面临的负债均具有以下四个特征中的两个：显性的与隐性的、直接的与或有的。显性负债是指建立在某一法律或合同基础之上的政府负债。当负债到期时，政府具有清偿负债的法定义务。隐性负债是指政府的一种道义上的负债。这种负债不是建立在法律或合同基础之上，而是产生于社会公众的期望及利益集团的压力。直接负债是指任何情况下都会产生的政府支出责任，是确定的。而或有负债则是指基于某些特定事件的发生而带来的支出责任，是难以预测的。汉娜在对政府所面临的负债做出了分类定义之后，又进一步把上述四种政府所面临的负债进行了组合，从而得到“财政风险矩阵”中所反映的四种政府负债类型，即直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。
反向于私人资本流动的救援行动
直接显性负债是由法律或合同确定的在任何情况下都会发生的负债，例如国家借款、预算法规定的支出、具有法律约束力的长期预算支出如公务员工资和养老金等；直接隐性负债是指非法律或合同确定的在任何情况下都会发生的负债，其主要是由中期公共支出政策中预先确定的责任所致，例如在收付实现制下公共养老金体系中未来出现的养老金支付缺口就会形成政府的直接隐性债务；或有显性负债是指如果某一特定事项发生，政府需要承担一定法律责任，最常见的或有显性负债就是以法律合同为基础的政府担保项目，例如有些国家的联邦存款保险体系就是一种典型的或有显性负债；或有隐性负债是指在特定事件发生时政府承担的非法定性的责任或义务，政府只是在市场失灵、迫于公众和利益集团的压力，或者不这样做其机会成本过高的情况下才会承担这种负债，例如在发生银行危机时政府对商业银行的救助和对存款保险范围之外的银行储户的损失进行赔偿、“9·11”事件所导致的美国政府财政支出、中国政府在“SARS”危机中对农民患者实施免费医疗的费用以及在“5·12”汶川大地震后对灾区人民的救助、世界性禽流感疫情以及甲型H1N1流感所导致的各国的财政支出以及由2007年次贷危机所引致的世界各国对本国企业的救助等。
刘尚希（2004：155-170）不但从会计学的角度对政府或有负债与企业或有负债进行了区分，还从社会学的角度分析了政府或有负债的内涵，认为政府或有负债与企业或有负债的本质区别是其“不是一个会计结果，而是一个分析结果”，即作为一个公共主体的政府既面临着法定的或有负债，又面临着推定的或有负债。他还在此基础上提出了“政府债务矩阵”在该矩阵中不仅对政府所面临的四种负债类型进行了定义，而且还对每一种负债类型所包含的主要内容进行了一一列举，为研究政府所面临的负债特别是或有负债奠定了基础。而“政府债务矩阵”则以“或有事项”、“债务事项”及“债务要素”等三个核心概念对“财政风险矩阵”进行了浓缩与抽象，使我们对政府的各种负债有了更好的把握。
在总结前人对政府或有负债阐释的基础上，特别是在参考汉娜对政府负债的分类定义后，我们对政府或有负债的定义是，在现行财政体制下没有被纳入正常的政府预算内，但一旦出现支付缺口，必然由政府承担一部分最后的偿还责任，从而可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务。这样的定义并非意味着或有负债仅仅是财政范畴内的事务，恰恰相反，或有负债的范围非常广泛，凡是在国家正常预算之外可能影响财政收支的各项因素，无论是宏观的还是微观的因素，无论是国际的还是国内的因素，包括各类社会、政治和经济等方面不可测的或难以预料的因素，以及由此可能对以后年度国家财政产生负面影响的事项，都应该归类为政府或有负债的范围。尽管如此，本书主要还是从财政范畴的角度分析中国政府的或有负债。
政府或有负债的特征
政府或有负债的特征即政府或有负债所具有的独特性质，它是在与政府直接负债和企业或有负债的比较中凸显出来的。
（一）政府或有负债与政府直接负债的比较
从会计学的角度分析，“政府或有负债”与“政府负债”在性质上完全不同，二者具有不同的内涵和外延，互不交叉：其一，政府负债是确定的义务，而政府或有负债则是不确定的潜在义务。例如政府的债务担保，一旦履行了担保手续，即构成或有负债，但政府是否承担最终清偿责任、承担多少，是不确定的，因而也属于潜在义务。其二，政府负债将导致经济资源的流出，是确定性事件，而政府或有负债不一定导致经济资源的流出，是不确定事件。其三，可控性不同。政府负债一般是在财政运行过程中形成的，其规模及结构的可控性大；而政府或有负债则不然，其更多地受政府财政运行过程以外的因素影响和制约，可控性较小。其四，政府负债和政府或有负债两者的形成机理不同。政府负债一般是由财政自身运行而形成的，但政府或有负债是由非财政行为或准财政行为所形成的，有时甚至是政府以外的因素或行为形成的。二者的相同之处在于：二者都是由过去的事项引起的，都是当前的一种客观存在（张海星，2007：58-62）。
从上面的分析可以看出，政府或有负债具有如下基本特征：
1.主观评价性。政府或有负债不是客观的统计结果，而是主观的分析结论。采用不同的分析方法，或不同人的分析，得出的政府或有负债规模是不一样的。也就是说，对政府或有负债的确认，不一定是基于“过去事项或现存事实”，而是给予对未来财政状况的分析。而未来财政状况可能与过去事项或现存事实相关，也可能完全不相关。比如，政府做出决定，对某一类企业提供融资担保，这时，不论具体的担保事项是否产生，都意味着政府已经有了显性或有负债。这与会计上对或有负债的确认是不同的。在会计上，只有当具体的担保事项产生以后，才确认为或有负债。再比如，金融系统存在着大量的不良资产，而且长期没有得到缓解，在未来一个时期，存在发生金融风险进而转嫁为财政成本的可能性，这就表明，在金融领域，政府已经产生了或有负债。
可见，政府或有负债不一定是过去事项或现存事实所引发的一种现有状况，而是指向未来的可能发生的状况。尤其是隐性或有负债，无法按照某种标准来对它进行客观记录，它只是主观评估的结果。政府或有负债会对未来的财政状况产生影响，只不过这一影响到底有多大，只能由未来某一个或多个事项的发生状况来证实，现在尚不能完全肯定。
2.不确定性。一是政府或有负债是否转化为“坏事件”具有不确定性。例如，债务人是否到期无力还款，在签订担保协议时是不能确定的。二是政府或有负债的结果——“坏事件”，即使预料会发生，但具体发生的时间和发生的金额具有不确定性。例如，与金融风险有关的政府或有负债多属此类。三是影响或有负债结果的不确定性因素不能完全由政府控制。政府对一些外生事件如自然灾害等突发事件，是无法控制的。对于应由政府财政承担的公共风险，例如金融风险、经济衰退等也是无法完全控制的。当然，政府在或有负债面前也不是绝对无能为力的。一方面，政府可以通过提高监管效率，完善政策，加强管理，促使政府或有负债尽可能向好的方向发展，减少“坏事件”发生的概率；另一方面，即使政府无法扭转事态的变化，但如能及早事先知道，并做一些必要的准备工作，例如在预算中列入风险准备金，这样也可减轻或有负债对财政可持续性造成的冲击。
3.时效性。政府或有负债的结果只能由未来发生的事项来确定，即或有负债的结果，在或有事项未发生时，是难以证实的，这种不确定性的消失需要由未来不确定事项的发生或不发生来证实。这说明政府或有负债具有时效性，随着影响或有负债结果的因素发生变化，或有负债最终转化为确定事项，或者是确定的负债，或者是无须承担任何负债。针对政府或有负债具有时效性的特点，政府可以在或有负债结果未确定之前控制影响或有负债结果的因素，使之向有利的方向发展。
（二）政府或有负债与企业或有负债的比较
政府或有负债与企业或有负债既有联系又有区别。就“或有负债”概念本身的会计学含义而言，政府或有负债和企业或有负债有共同之处：其一，都是“或有的”，都是一种潜在的责任和义务，是否在将来导致经济资源的流出，以及流出多少，则取决于某一项或多项未来事件的发生状况；其二，都是立足于谨慎性原则，旨在更完整地反映企业财务状况或政府财政状况。
另一方面，由于政府既是一个经济主体，又是一个公共主体，因此政府或有负债也在若干方面区别于企业或有负债。首先，企业或有负债仅仅由企业行为所引起，而政府或有负债并不仅仅由政府行为引起。这一特征反映了财政风险包括或有负债风险的公共性。其次，企业或有负债一般是显性的，是企业所承认的，而政府或有负债则有显性和隐性之分。最后，政府或有负债具有层次性。这种层次性至少体现在两个方面：其一，各级政府都可能形成自身的或有负债；其二，基于上级政府对下级政府的显性和隐性担保，下级政府的负债，无论是直接负债还是或有负债都可能构成上级政府的或有负债。
“公债”、“政府债务”与“公共债务”等相关概念的辨析
在对政府或有负债进行定义的基础上，有必要对与其相关的“公债”、“政府债务”与“公共债务”等相关概念进行辨析，因为只有在明确了这些相关概念的内容和范围的基础上，我们才能更好地理解政府或有负债的内涵。否则，概念上的混乱将使得这一问题的研究从一开始就会混乱。为此，我们先从“债”的定义说起。
对于“债”的定义，《现代汉语词典》将其简单定义为“欠别人的钱”（《现代汉语词典》编写组，1983：1450）；《辞海》将其定义为“民事法律关系中与财产权限相联系的债权和债务”（《辞海》编写组，1980：150）；根据《中华人民共和国民法通则》的定义，其是指“按照合同的约定或依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系，享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人”。故“债”是指在债的关系中一方（债务人）按约定条件向另一方（债权人）承担为或不为一定行为的义务。
根据经济社会中行为主体的公共部门和私人部门之分，我们可得出“公债”与“私债”的区别。所谓“公债”是以某公共部门作为债务人，按法律规定或合同约定向另一个经济主体承担一定行为的义务所形成的债权债务关系。对于“公债”的范围界定在学术界一直存在着两种观点（龚仰树，1998：17-20）。一种观点认为：“公债”是公共部门的借贷需要，它的基点应建立在公与私之分上。因此，“公债”的范围限定于整个公共部门对私人部门以及一国公共部门对外国经济主体的负债。另一种观点则认为：“公债”的债务主体主要是政府，它的基点应建立在政府与非政府之分上。因此，“公债”的范围可限定于政府部门对本国非政府部门以及对外国经济主体的负债。虽然对“公债”的范围界定一直存在争论，但大多数学者通常认为“公债”就是“政府的债务或负债”，即各级政府机构所举借的债务就是“公债”。在这里，隐藏着这么一个含义，即“政府”就是“公共机构”，“公共机构”也就只是“政府”，因而“政府”的负债就是“公共”的负债即“公债”。由于法律和制度规定了中国地方政府不准举债，因而我国的“公债”除去“外债”后大体上只局限于中央政府直接和正式发行的“国债”。然而，现实中政府举债的方式是多种多样的，不仅有直接的和正式发行的债务，而且还有间接的和非正式发行的债务，因此由“公债”的上述内涵和外延的限定可知，其概念所反映的债务情况严重脱离了中国的债务现实。
所谓“政府债务”或“政府负债”，国际会计师联合会（IFAC，1998）对其进行过这样的定义：是指政府由于获得了某种经济利益而承担的产生于过去某种事项并且在未来会导致政府资源流出的现有责任。由该定义，我们可知“政府债务”或“政府负债”相对于“政府或有负债”来说，是在任何情况下都存在的负债，与其他事件的发生与否无关。在中国，“政府债务”或“政府负债”主要是指政府直接的和正式的债务，它既可向国内居民借贷，也可以向国外借贷。向国内居民发行的债务凭证称为“内债”，主要指“国债”，债权人为国内居民；向国外居民发行的债务凭证称为“外债”。
在对“公债”和“政府债务”等概念的分析和发展基础上，一些学者提出了“公共债务”的概念。根据张馨（2004：8）的定义：公共债务在目前的中国，是指以政府债务为核心的，所有与政府相关联的单位、机构和团体乃至企业所举借的债务与欠款。因此，“公共债务”的外延比“政府债务”或“政府负债”以及“公债”的外延更加宽广，不仅包含“政府债务”或“政府负债”，而且还包含各种非政府公共机构的债务和国有企业的债务。
综上所述，“公债”、“政府债务”及“公共债务”内涵的不同导致它们具有不同的外延，进而导致它们具有不同的统计口径。概括起来，对政府所面临的负债有狭义与广义之分：狭义上的政府负债即为国债，即政府为融通财政资金而形成的内外债，主要包括发行的政府债券和各种政府借款；而广义上的政府负债，是指政府承担最终偿还责任的所有债务，是政府承担的支出责任。本书所研究的“政府或有负债”就是广义政府负债中的一部分，而这里的“政府”，仅就负债的最终承担者（承担负债最终偿还责任的主体）而言，不涉及政府外延大小的问题。在中国，由于政府的核心是中央政府，从而中央政府或有负债也就成为整个政府或有负债的核心，这是因为：中央政府是政府附属机构债务的最终支付者；中央政府是地方政府债务的最终支付者；中央政府是地方政府欠款的最终支付者。中央政府的偿债能力，也就是整个政府的最终偿债能力，甚至是目前中国整个社会偿债能力的集中表现（张馨，2004：8）。所以本书的研究以中央政府或有负债为主。
