控制及其风险的防范中国政府以积累或有负债为特征的隐性担保体系虽然实现了财政成本短期内最小化的正面效果、平稳推进了经济转型进程，但由于受保主体激励结构的扭曲和道德风险的蔓延，导致政府或有负债的负面影响越来越明显。而上一章关于中国政府或有负债风险的分析，也使我们对由或有负债积累而导致财政风险恶化的严峻形势有了更清醒的认识。因此，如何控制政府或有负债、防范或有负债风险就成为我们的当务之急和本章的研究重点。
就目前的相关文献来讲，国外学者和国内学者都给出了一些防范或有负债风险的对策建议，但还很少有学者从财政调整中的机会主义和隐性担保的视角来给出转型经济下政府所应采取的政策措施。下面，我们在借鉴一些国外政府防范或有负债经验的基础上，就中国政府或有负债的产生原因及形成机理给出一些控制其规模、防范其风险的对策与建议。
无论是由于政府在转型和改革中为隐藏真实财政成本而采取机会主义所导致的，还是政府在实现其政策目标时出于公平与效率的考虑而运用的，抑或是对市场主体的道德风险过度谦让而加剧的，政府或有负债都已经被证明其代价是高昂的。在很多情形下，政府的担保没有达到预期的效果，由于政府对市场主体救助的政策性借款使得相关银行暴露于更大的风险中而不得不对其进行更大的救助。国际经验也揭示了，或有负债倾向于在经济萧条或经济不景气的时候浮出水面以要求进行清偿。因此，在财政分析、管理及监督的框架下，我们都要充分考虑政府所面临的或有负债，而不论这种或有负债是显性的还是隐性的。
值得庆幸的是，最近几年，由于国际性机构如世界银行、国际货币基金组织、欧盟统计局、最高审计机构国际组织（INTOSAI）等在政府或有负债研究方面的努力，很多国家已经开始在其财政报告、预算草案及财政管理方面就或有负债的确认与评估做出了说明和分析。然而，披露、评估并报告政府或有负债及其相关财政风险仍不是轻而易举的事情。特别是在新兴市场经济国家，政府多年来在财政报告中所披露的过低的赤字和债务水平都显示了其到目前还没有在财政上保持一种审慎的态度，而这会在将来因为或有负债暴露所产生的财政失衡而受到惩罚。因此，我们面临的挑战来自于如何在财政管理框架中把握或有负债。在此，我们借鉴包括世界银行、国际货币基金组织、欧盟以及其他一些国际性机构和组织的相关或有负债分析框架，以及包括美国、新西兰、捷克和南非等在内的国家在把握和披露或有负债（至少是某些或有负债）方面所积累的一些良好实施办法和经验，来归纳一下面对政府或有负债所必须采取的规避措施。
政府或有负债的会计和预算处理：美国的案例
美国是较早对政府或有负债做出相应预算并对其风险编制报告的国家，但编制的范围主要限于贷款担保所导致的或有负债。20世纪80年代美国出现了严重的银行危机，导致了美国政府对直接贷款和担保贷款引入了一种平行预算制度（Parallel Budget System），虽然这种预算制度把或有负债预算从一般预算中分离了出来，但它也要经过议会表决来批准。这种平行预算像一般预算一样明确记载该财政年度所有核准的义务；同时还对未清偿或有负债总额进行限制，并为当年或有负债清偿需求预留出现金；不仅如此，它还规定了一个新增贷款承担义务的总限额，并把这一总限额分配到具体的规划署和代理处。20世纪90年代初期，美国政府把这种分离式的预算制度合并为综合预算制度（Unified Budget System）。由于政府很难有足够的信息来为所有的或有负债编制一份综合性的预算报告，所以美国政府只对那些能够获得合理可靠数据的或然事件进行预算，并对已知的或有负债，特别是那些能够对预期损失做出合理估计如担保贷款所导致的或有负债变化量进行预算。
1992年，美国政府又为直接贷款和担保贷款设置了新的预算规则，这种规则的目的是在对政府或有负债进行成本分析的基础上，实现预算动机的中性化，从而促使政府对于选择直接拨款、直接贷款或者担保贷款感到没有差异。由于对这三种交易形式都采用了基于成本的预算方法，故把对贷款和担保的预算基础由现金流改为补贴成本将会弱化现金支付时间与政府资源配置之间的相关性。对于直接贷款和担保贷款都会有一笔独立的拨款，以此作为预期补贴成本，且不管这笔拨款是不是要在几年之后才真正拨付，都作为费用列入预算。其中，直接贷款的补贴成本是未偿还总金额的现值和向借方收取的利息与政府的货币成本之间的差额；而担保贷款的补贴成本是对违约的赔偿与收到的费用及回收值之间差额的现值。通常在提供直接贷款和担保贷款时应对补贴成本进行估计。然而，实际的贷款回收情况常常与原先估算的补贴成本不同，有时甚至差别巨大。因此，在贷款和担保期内，美国政府每年都要对补贴成本重新进行估算，并拨款对超支部分进行弥补。下面我们通过希克（2002）所假设的例子来对美国补贴成本法下的预算编制进行考察，以借鉴其合理之处。
希克对1亿美元的直接贷款、1亿美元的担保贷款和2000万美元的直接拨款进行了比较。在收付实现制中，因为所有的拨付额都作为支出进行记录，所以直接贷款成为了预算中最昂贵的拨付方式。另外，担保贷款将被作为政府取得的收入列入预算，因为从发放担保贷款的那年开始政府可以将贷款申请费作为收入。然而，在补贴成本法下，直接贷款的预算支出将被从1亿美元减少到1500万美元，因为预计的本金和利息偿还将计入补贴成本当中。担保贷款的预算支出将从-200万美元上升到3000万美元，因为以后年份预期的违约将被计入补助金成本当中，从而使其成为最昂贵的拨付方式。在这两种方法下，直接拨款方式发生的支出总额相同，但是补贴成本法将使直接拨款方式更易于同直接贷款和担保贷款进行比较。值得注意的是，这里的直接拨款金额是已支付额，而所报告的直接贷款和担保贷款的成本则是基于对未来现金流量的预测贴现值。
（一）新西兰
新西兰对或有负债及其风险进行控制和防范的一个重要特色，是建立了一套政府或有负债核算和报告体系。它是目前世界上实行权责发生制和进行或有负债报告的少数几个国家之一。新西兰在1994年就通过了《财政责任法》，该法案要求中央政府在其年度和半年度的财政报告中应当包括或有负债报告。新西兰国会认为，监控政府或有负债对于确保财政状况的健康发展十分有必要，包括或有负债报告在内的所有财政报告，须全部提交给议会，并且在互联网上发表。在或有负债报告中，只有超过1000万新元的或有负债才能单独披露，其余的都归入其他或有负债进行披露。这些或有负债的覆盖范围包括新西兰储备银行（中央银行）、国有企业以及中央政府机构（中央政府的预算内机构）。报告中所含的主要或有负债项目内容如下：（1）担保和赔偿（Guarantees and Indemnities），主要包括中央政府为地方政府或企业在国内外借款提供的担保、来自私人公司和个人的有关财产坏损或价值损失的索赔要求及政府提供的存款保险。（2）未缴资本金（Uncalled Capital），主要指政府对国际金融机构（如亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行和WB）未缴认的股款。（3）法律诉讼和纠纷（Legal Proceedings and Disputes），是指政府机构（如政府部门、警察、军队、税务机构、社会福利机构等）和国有企业由于在诉讼判决中败诉而可能被要求支付的利息和本金。（4）其他可量化的或有负债（Other Quantifiable Contingent Liabilities），是指政府机构补助和赔偿的履约部门的或有负债、公民由于人身伤害向政府要求的索赔及政府向国际金融机构签发的应付票据等。
除此之外，新西兰政府还通过编制合并的中央政府财务报表，包括资产负债表（列示政府资产、负债和净资产情况）、运营表（列示政府的收入、支出及其差额）、现金流量表（反映来自运营、投资和融资活动的现金流量）、借款表（提供政府债务的详细情况）等来反映政府负债和风险情况。由此可见，新西兰政府通过对或有负债的报告，弥补了通过政府会计只能反映财政现金流量和直接债务的不完整性，为全面监控财政风险提供了有效的制度保证和技术操作手段。
（二）捷克
与新西兰一样，捷克也是对或有负债建立核算和报告体系的少数几个国家之一。该国以其预算平衡而著名，但是，大量资金的预算外运行又是该国财政管理上的一大特色，其或有负债也主要以某些机构借款的形式在预算外积累起来。这些机构将其所借的资金用于公共项目投资或政府支出，其形式包括政策性贷款、购买资产、利息支出等。这些职责的主要承担者分别是：联合银行（Konsolidacni Banka）、捷克投资公司（Ceska Inkasni）、国家不动产基金（National Property Fund）和捷克金融公司（Ceska Financi）。这些机构以发行债券和向国有银行借款的方式筹集资金。捷克对政府或有负债的估算。
捷克对财政风险的管理，还包括对“真实”赤字（True Fiscal Deficit）的测算。其方法是通过明确涉及“隐性”赤字的部门和项目，对“隐性”赤字来源进行数量汇总。该国所确定的“隐性”赤字主要包括两个方面：一是由特殊的预算外机构如联合银行、捷克投资公司、捷克金融公司和国家不动产基金所花费的支出；二是通过政府担保的隐性补助。这里的预算外特殊机构与政府形成了特殊的金融关系，这些关系的具体内容。
由此可见，由于前述构成“隐性”赤字的两个因素的存在，捷克的预算为此承担了相当大的压力，这可以从前些年已经发生的相关机构请求补助这一事实得到证明。例如在1998年，联合银行损失了144亿捷克克朗，国家为此增发债券予以弥补。近年来的实践表明，捷克政府每年用于满足政府担保的预算申请需要几十亿甚至几百亿捷克克朗。以这两个因素为主的“隐性”债务，最终可能使政府债务扩大。因此，捷克重视对这些“隐性”债务的测算和评估，对防范中央财政的风险是非常有益的。
财政风险矩阵管理：南非的案例
为了有效地控制和管理财政风险，南非政府对财政风险实行预算管理。其风险管理既包括宏观框架，也包括微观层次的管理条款。为此，南非政府将可能存在的主要风险项目进行清查分类，并使用汉娜的风险矩阵来界定它们所承担的风险，这样可使政府注意到以前所不知晓的重要风险，并对各类财政风险实行预算管理。
在编制一个清查分类清单时，政府主要审查授权机构是否考虑了所作的承诺、已经投保的交易和条件、引发政府支付的偶然事件以及未偿还贷款的总量。政府通过分析经常发生风险的部门所可能产生的风险，诸如农业、房地产业、金融业、银行业、小企业、国有企业、进出口企业、保险计划和基础设施发展等，来确定大多数直接负债和或有负债。尽管在大多数条款中政府不能精确估量其所面对的代价，但填充这样的矩阵，在展示政府风险和寻求应对政策方面，还是一个有益的早期措施。
风险分类政策方法私有化和商业化中的负债风险调整时考虑财政风险监督救灾、不可避免的风险建立应急储备建立应急信贷限额和购买再保险货币、外汇管理调整利率和汇率政策使其包含政府风险监管中央银行的储备管理、衍生工具和风险。
控制政府或有负债风险的其他方法
（一）立法机关的制约
一种进一步限制或有负债风险暴露的方法，是确保一国立法机关也涉入到或有负债的决策中来。这种涉入可能包括从获得实施或有负债主体的信息及或有负债如何影响未来的财政状况，到对或有负债的直接批准。对于立法机关对或有负债的批准的理论根据依赖于或有负债和传统债务的相似之处。即如同传统政府债务工具一样，显性或有负债是基于契约或法律的规定而使得政府承担的债务，这会影响到政府所控制的财政资金的使用以及政府的赤字和债务水平。因此或有支出应该被当做与传统支出相类似，且关于其的决策应该由立法机关从事如同传统的预算过程来实现。实际上，政府或有负债的实施需要立法机关的批准已经在许多国家存在了。OECD中几乎超过一半的国家要求信用担保需获得立法机关或国会的批准（包括比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、冰岛、意大利、波兰、西班牙、瑞典、英国和美国等），有超过1/3的国家要求PPPs项目需获得国会同意（包括丹麦、冰岛、意大利、墨西哥、挪威、波兰、瑞典、土耳其和英国等）[林内特等（Lienert et al。，2004）；OECD（2007）]。
其他国家的立法机关对政府或有负债的要求有所不同。政府实施或有负债需要国会批准的国家有巴西、捷克、哥伦比亚、墨西哥、秘鲁和俄罗斯等。一般来讲，对于信用担保的实施需要国会批准的规定被写进了普通法（包括关于预算体制的法规或特别债务和借款法）。然而，对于芬兰和德国，需由国会批准政府实施或有负债的规定被写进了宪法（林内特，2004）。在瑞典，这一规定则被写进州预算法案。还有一些国家如南非，对或有负债批准的权限在于财政部，但需要实施担保的主体在担保履行时向立法机关进行汇报。与此同时，立法机关有权对某一公共主体的个别担保或担保计划进行批准，也就是说担保的批准是基于个案的情况。例如，在捷克向市场经济转型的过程中，政府担保的实施于2001年发生了巨大变化，即担保是否获得立法机关的批准必须基于这一担保的个案。其结果导致了在2001～2003年间政府所实施的担保数量下降，且政府逐渐加大了对政府担保的年度总额限制。此外，通过计划来批准担保更加普遍，特别是在担保通过个别立法来赋予的情况下。在智利，国有企业借款的担保由国会通过具体法规来批准。还有很多国家已经对政府担保数量设定了最高限额，如保加利亚、加拿大、匈牙利、印度、以色列、日本、哈萨克斯坦、拉脱维亚、荷兰、巴基斯坦、葡萄牙、俄罗斯、斯里兰卡、南非、突尼斯和坦桑尼亚等国家（亨明，2006）。对担保设定一个最高限额是制约担保增加进而或有负债积累的直接和有效工具。
如果考虑到政府间的层级问题，限制和严格控制地方政府或有负债的产生也在一些国家中出现，主要是因为存在这样一种隐性理解：即使没有显性担保，中央政府仍是地方政府债务的靠山。在南非，2003年的《市政财政法》（The Municipal Finance Act of 2003）规定，市政债务担保只有在中央政府同意之后才能提供，且仅在市政当局建立现金支持的储备或购买覆盖债务的再保险的情况下。
（二）外部对或有负债的控制
来自国家审计机构的严格审查也会帮助在实施和管理或有负债时能有效地避免风险。虽然其范围变化多样，但来自国家最高审计机构的或有负债审计十分普遍。2005年，最高审计机构国际组织（International Organization of Supreme Audit Institutions，INTOSAI）的调查发现，所有15个被调查国家均声明它们的最高审计机构的职责包括识别和对或有负债进行审计。虽然在几种情形下这一职责被限制在核实或有负债的精确性上，以便在财政账户中披露或者核实其是否与立法框架下产生的这些债务相吻合。而且，大多数被调查的最高审计机构即使不是其义务也有可能通过审计今天的预算或其他政府的经济决策以预测未来财政后果，这意味着它们也能对政府或有支持形式给出一些价值判断以约束和控制政府过度积累或有负债（例如立陶宛、墨西哥、葡萄牙和瑞典等国家）（INTOSAI，2005）。
虽然多国最高审计机构在实施、管理或披露或有负债的政策制定方面没有作用，但其通过将政策制定者的注意力集中于现存实情的缺点和弱点，仍能对政府或有负债的提供起到重要作用。为此，INTOSAI的公共债务委员会建议：（1）每一个国家都应该考虑到最高审计机构的业务扩展以评价政府或有负债的状况及其风险；（2）这一审计工作应该反映最高审计机构和议会对这一目标相对重要性的评价，且对议会的责任有恰当的贡献；（3）最高审计机构能通过检查政府如何识别和分类其债务包括或有负债来增加价值；（4）当审查或有负债的预期成本时，最高审计机构应该考虑是否所有能被数量化的债务已经被正确数量化，是否非数量化的债务的描述性信息已给出，是否恰当的注意力集中于隐性债务和其数量；（5）当考虑向国会报告或有负债时的安排的适当性时，最高审计机构应该评价其是否违背了完整性、易懂性、精确性、规则性和一致性标准；（6）最高审计机构也应该考虑对或有负债的预算数量是否足够满足可能的成本；（7）当审查关于或有负债的风险管理过程时，最高审计机构应该考虑到现行的管理是否适合国家的特殊环境以及是否有可采取的改进措施（INTOSAI，2005）。
（三）对政府或有补助成本的预算
另一个纠正对担保过分偏爱的措施，是使政府担保在平等地位的基础上与其他政府支持形式如直接补助或政府贷款进行竞争，以减少对政府担保的过分偏爱。这可以通过将担保的预期成本作为实施部门的预算支出拨款来实现，这在许多国家特别是实施权责发生制的国家如加拿大、哥伦比亚、荷兰、瑞典和美国等已经开始实施。对政府担保的补助成本进行预算意味着当新的担保产生时，其担保计划需要得到议会的授权。担保的预期成本可以在预算中通过净现值来估计。在加拿大、新西兰、荷兰、挪威和美国，担保预期成本的净现值被作为担保实施年度的支出，基于权责发生制而进行有效预算，而在瑞典和哥伦比亚，担保的年度预期成本是基于现金基础的预算[可然（Kraan，2004）]。美国在1990年通过《联邦信用改革法案》，要求对信用担保估计的长期成本在净现值基础上进行计算，并被包含于产生担保的政府主体的预算当中。这一成本每年当由于政府控制外的因素所导致的成本增加时，被基于最近的数据和自动支出拨款增加而再估计（希克，2002）。在加拿大，实施担保的部门被要求提前对这些担保进行预备，或者通过对它们收取担保费或者年度拨款。在瑞典，如果议会决定了担保接受者不必支付担保费，预算支出（等于担保下的预期年度损失）被足以提供。相似地，在哥伦比亚，与PPPs相关的担保的年度预期损失被公共债务办公室制定专门为担保费的年度进度表，由涉入PPPs的公共部门支付提供担保基金，确保当或有事项实现时的可支付性[卡德纳等（Cardona et al。，2002）]。
那些基于权责发生制的基础而准备预算的国家适合那些满足债务条件确认的或有债务的预期成本。例如，在英国，虽然国会同意一个现金基础的年度预算，但其也审查政府提供的未来3年的预算，包括现金和非现金支出。对于后者，政府提供其计划所产生担保的预期成本在未来3年内要满足会计标准下的原则。未来支出的最高限额也确定，那些想实施额外或有负债的部门将被期望在其他支出之前以提供这些债务的成本。虽然对担保的补助成本的预算被人们看做对担保的适合处置，但现实中不容易实施（可然，2004），其原因在于对这些预期成本的估计（如成本模型和适当贴现率的选择）以及周期性地重新评估这些成本和追加拨款比较困难。
（四）建立或有负债基金
当或有负债实现时，或有负债基金通常被使用以维持良好的财政状况。这些基金能起到自我保险的功能以应对包括担保、自然灾害、失业和商品价格波动等不同或有负债的实现。针对信用担保的或有基金通常由受益人支出或者由发起担保的公共部门支出，通过其预算（捷克、哥伦比亚、瑞典、美国）来实现。由政府提供的针对不同保险方案的或有负债基金通常以保险公司的形式设立并由参与者支付。例如，许多国家创立了养老金担保基金以保护工人免受雇主不能承担养老金的责任。在美国，对工人暴露无基金的固定养老金的担心导致一个由政府控制和支持的担保基金于1974年成立，其由养老金收益担保公司（PBGC）管理。这一养老金担保基金也存在于加拿大的安大略湖（1980年设立）以及瑞典（1960年设立）、芬兰（1962年设立，部分私有化于1994年设立）、德国（1974年设立）、捷克（1981年设立）、瑞士（1985年设立）和日本（1989年设立）等国家（库伯和罗斯，2003）。
（LGF）担保费由受益者或发起部门（来自它们的计划账户）支付。这是一个名义账户，因为该基金从不离开国库并没有现金储备被设立。
虽然基金一般具有专款专用的特征，但有时候或有基金也被用于一般预算的或有事项，包括潜在的或有负债。有几个国家将预算或有储备转变成了一般或有基金，用于一些立法机构没有批准的支出。这一基金的创立经常得到宪法的授权（例如文莱、印度、日本和肯尼亚）或立法机关的批准。或有基金使用的目的和程序经常在法律中得到明确。基金一般由财政部（日本）或总统（印度）来管理。在使用了一般或有基金后，部委一般要向财政部报告钱是如何花的，政府依次需要向议会准备关于基金使用的复杂报告，由议会给这些支出做出授权。尽管在一些国家（日本），或有基金的数量没有在法律中明确且由执行者决定其规模（在立法机关的批准下），但在其他一些国家或有基金的规模特别指定。
相关经验的总结
从以上具有控制政府或有负债良好做法的代表性国家的经验来看，对政府或有负债的控制及其风险的防范已达成共识，并都采取了一些具有共性的措施。具体包括：
1.为了确保政府尽最大努力并减少或有负债，一般都设立处理财政风险的机构来约束、控制和管理财政风险，提升政府的风险意识，使财政机会主义的范围最小化。这个机构框架主要包括信息披露制度和实践、监控体系、财政计划和预算编制。其中包括国际认可的财政指标的界定和评估（例如，来自EU、IMF、WB、OECD和美国等机构或国家的压力）、公共压力（来自大众媒体、独立审查机构、监测机构和立法者的监督压力）、投资者的需求与偏好（例如，国家信用评级机构对财政风险的关注程度，以及投资者因政府隐蔽相关数据并使国家过分暴露于财政风险之中而惩罚政府）以及财政风险是否吸引政策制定者的注意。
2.政府一般都定期对或有负债的变化进行重新评估，以测度或有负债的规模和实现可能性及将来的财政效应，进而决定一个适宜的储备水平和套期保值战略。同时考虑在财政风险矩阵和财政规避矩阵中，各个不同项目对于各种不同类风险的敏感度之间的相关性问题。在评估或有负债、进行财政风险管理过程中采取一整套可操作性较强的技术措施来实现对政府或有负债的管理和控制。
3.在各国的实践中，提高财政风险透明度与识别财政隐性赤字是密切相关的两个方面。把财政风险的状况予以公布，使政府与公众面对真实的政府财力状况，特别是使政府充分考虑包括特殊机构借款和政府担保在内的各项或有负债，从而控制新的风险并及时偿还以前的债务。
4.在各国的风险管理中，一些国家已经认识到建立预警机制的重要性。一般来讲，发生财政危机之前，往往有一定的前置期。如果能够在此期间发现异常征兆，适时采取宏观调控措施，就可以避免危机或减少危机的影响程度。因此，很多国家已经开始建立一套适用于本国的或有负债风险预警指标体系，并相应建立健全或有负债风险预警制度和组织体系。
