中央企业广泛分布于我国国民经济的各个领域，在股权结构、行业性质、资产规模、功能属性、重要程度、经营地域等方面存在着较大差异。国资委代表国务院向国有重点大型企业派出监事会，作为国有资产出资人监督的重要形式，需要因企制宜，对不同类型的中央企业实行分类监督，以便准确地反映和评价不同企业的情况，提高监督检查工作的针对性和有效性。
由于中央企业间的差异体现在诸多方面，因而对中央企业的监督可以按照不同的标准进行分类。按照股权结构分类监督，有利于与新的《公司法》相衔接，明确对国有独资企业、国有独资公司和股权多元公司的监督派出形式；按照行业性质和功能属性分类监督，有利于优化监督的组织形式，突出不同行业特点及不同功能属性的企业的监督重点，提高监督的针对性和有效性；按照企业规模分类监督，有利于合理配置监督资源，完善监督内容，提高监督的质量和效率。以下重点从股权结构、行业性质、资产规模和功能属性四个方面，对中央企业分类监督问题进行初步研究，探讨对不同类型企业的监督形式、监督重点和监督方法。
（一）中央企业监督中面临的若干情况
1.股份制改革步伐加快，中央企业的股权结构发生变化。根据党的十六届三中全会精神，国资委大力调整国有经济布局和结构，加快推进中央企业股份制改革步伐。至2006年6月，国资委履行出资人职责的中央企业有166家，主要有三种组织形式：按《企业法》注册设立的国有独资企业、按《公司法》注册设立或改制成立的国有独资公司、股权多元公司。根据国有股所占比重的大小，股权多元公司又分为国有控股公司和国有参股公司。同时，股权多元公司中还存在投资主体均为国有股的国有多股公司，如中国广东核电集团有限公司。
166家中央企业中，公司制企业共21家，占中央企业总户数的13%，包括6家股权多元公司和15家国有独资公司。其他145家均为国有独资企业，占中央企业总户数的87%。尽管目前中央企业中国有独资企业还占绝大多数，但随着中央企业布局和结构调整步伐的加快，公司制企业的比例将会越来越大。
2.中央企业广泛分布于23个行业，行业跨度大。中央企业广泛分布在石油石化、冶金、机械、矿业、电子、军工、电力、化学、建材、医药、纺织、建筑、地勘、交通运输、仓储、旅游、通信、商贸、房地产、服务、科研设计、农林牧渔、投资等领域，涉及23个行业。在军工、石油石化、电力、通信、航运、矿业等垄断性较强的行业中的企业户数，约占全部中央企业的25%；在冶金、机械、电子、化学、建筑、建材、医药、科研设计和地勘等基础性行业中的企业户数，约占全部中央企业的37%；在市场化程度较高的商贸、投资、服务、旅游、房地产、农林牧渔等行业中的企业户数，约占全部中央企业的38%。
为加快推进国有经济布局和结构的战略性调整，做强做大中央企业主业，至2006年6月，国资委已重点选择21个业务板块作为行业主业，分四批确认公布了112家中央企业的主营业务，涉及石油石化、化工、电力、煤炭、航运、民航、电信、冶金、有色、建筑、建材、电子、房地产、汽车、机械装备、军工、船舶、商贸、勘察设计、科技和投资等行业。目前国资委正在积极推进国有资本调整和中央企业重组，计划到2010年，中央企业户数调整和重组至80～100家，初步形成一批主业突出、技术先进、结构合理、机制灵活、具有自主知识产权和知名品牌、有较强国际竞争力的大公司大企业集团。今后中央企业调整和重组的步伐将会进一步加大。
3.中央企业大小不一，资产规模差别较大。自2003年以来，中央企业资产总量连续三年年均增长1万亿元。至2005年底，中央企业资产总额已达10.63万亿元，比上年末增长15%；净资产4.65万亿元，比上年末增长18.1%，呈现出良好的增长势头。但不同行业间资产规模差异较大。据不完全统计，至2004年底，在中央企业所分布的23个行业中，行业资产规模最大的为电力行业，资产总额约占统计企业资产总额的二成以上；加上第二位的石油石化业和第三位的通信业，这三个行业的资产总额约占统计企业资产总额的近六成；而行业资产规模最小的旅游业，资产总额不足统计企业资产总额的千分之一。在这些企业所处的行业中，资产规模最大的行业为最小的1200多倍。
另外，不同企业间资产规模相差也十分悬殊。据不完全统计，至2004年底，资产规模最大的公司，资产总额高达1万多亿元，而资产规模最小的公司不足3亿元，最大的是最小的4000多倍。企业资产规模在1000亿元以上（含1000亿元）的有22家，资产总额约占统计企业资产总额的近七成。同时，有78家企业的资产规模集中在100亿元以下，资产总额不足统计企业资产总额的3%，这部分企业主要是商贸、服务、农业、科研设计、地勘等行业的企业，其中有的行业将是中央企业逐步退出的领域，如商贸、服务业等。
4.具有政策性功能的企业占有一定比例。中央企业中主要存在两种功能属性的企业，一种是以经济性功能为主的企业，以实现国有资产保值增值为主要目标；另一种是以政策性功能为主的企业，以完成政策性任务为主要目标。中央企业中以政策性功能为主的企业（以下简称政策性企业）主要是指中央企业中的军工企业和其他诸如中国储备粮管理总公司（以下简称中储粮）、中国储备棉管理总公司（以下简称中储棉）、中国盐业总公司（以下简称中盐公司）等政策性企业。至2006年6月，166家中央企业中军工企业有11家，分布在核工业、航空航天、兵器工业装备、船舶、电子等领域，基本形成了较为完整的国防工业体系。近年来，军工企业经营规模持续扩大，盈利能力不断增强，寓军于民、以民养军的方针得到有效贯彻。
中央企业中的其他政策性企业，包括中储粮、中储棉、中盐公司等。这类企业是国家实施宏观调控政策的重要载体，主要承担着国家政策性业务，其目标不是单纯地追求企业经济利益。这些政策性企业，在调节供求平衡、稳定价格、保护生产者利益和确保国家粮、棉、盐安全等方面发挥着重要作用。如中储粮专职从事政策性业务，具体负责中央储备粮（含食油）的业务管理，对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责，除经营与储备粮油吞吐轮换直接相关的业务外，不从事其他商业经营活动。
（二）中央企业分类监督的必要性
1.有利于完善监督派出形式。不同股权性质的企业适用不同的法律依据，且治理模式也不尽相同。《公司法》调整的对象是有限责任公司和股份有限公司，有限责任公司中包含国有独资公司。国有独资公司按照《公司法》注册设立或改造成立，《公司法》规定其监事会成员由国资委委派。股权多元公司存在多个投资主体，依据《公司法》建立健全公司股东大会、董事会和监事会，监事会是公司法人治理结构中专司监督职能的机构，由股东代表及职工代表构成，所有股东均需依照法定程序，在法定权限内，依法行使职权。国有独资企业适用的主要法律依据是《企业法》，依据《国有企业监事会暂行条例》（以下简称《条例》）和《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《国资监管条例》），由国务院授权国资委向国有独资企业派出监事会。
从监事会工作的状况来看，对中央企业中不同类型的企业均实行了外派监事会制度。对国有独资企业和国有独资公司实行外派监事会制度符合《公司法》和《条例》的规定，但向股权多元公司派出监事会则与《公司法》和《国资监管条例》不衔接，与股权多元公司的治理结构也不协调，个别企业存在着企业内部监事会和外派监事会并存的局面。因此，应在与《公司法》相衔接的前提下，完善对不同股权结构的企业的监督派出形式，明确派出主体和派出范围。
2.有利于提高监督的针对性。中央企业所分布的23个行业之间，市场竞争程度差异很大。有的行业市场竞争程度比较低，如石油石化、电力、通信、民航、国防军工等行业，基本上处于一种行业垄断和中央企业间内部竞争并存的市场格局。由于他们在国民经济中具有重要的战略地位，因此在某些行业中的产量（如民航业中的航线）或者价格（如电力产业中的电价）往往要受到国家的调控，不完全是企业的自主行为，企业的竞争空间被缩小。而部分企业则处于一般竞争性行业，像商贸、房地产、旅游、服务、医药等，市场竞争程度相对比较高，企业需要依靠有效竞争和良好的经营管理，确保实现经营效益和国有资产的保值增值。
另外，处于不同市场竞争程度行业中的企业，经营管理难度也大不相同。市场竞争程度较低行业中的企业，企业发展或获利中存在垄断因素的影响，经营管理难度相对较小；市场竞争程度较高行业中的企业，企业发展或获利主要依靠经营性因素的影响，经营管理难度相对较大。同时，市场竞争程度不同的企业，非经营性因素对企业绩效的贡献存在较大差异，因而出资人对企业盈利性的要求也应不尽相同。
从监事会工作的状况来看，并没有根据中央企业的行业特征，有针对性地开展监督检查工作。有的监事会主席分管2个办事处，2个办事处监督6～8家企业，分布在不同的行业之中，由于行业间跨度大，对监督人员提出了很高的要求。目前1个办事处3～4名专职监事很难适应这样的工作要求，从而制约了监督效率。另外，办事处之间相互独立运作，缺乏交流，不利于总结共性问题，也不利于同行业企业之间进行分析比较，难以有效地提高监督的质量和效果。因此，有必要按行业性质进行分类监督，坚持行业相对集中的原则，优化监督的组织形式，根据专职监事的专业特长，合理配置监督队伍。同时，对市场竞争程度不同的企业，突出不同的监督重点。
3.有利于优化监督力量配置。中央企业资产规模在不同行业之间、企业之间差异较大，且呈现高度集中的特点。一是主要集中在中央管理主要负责人的中央企业。据2004年底中央企业资产规模排序，前60名企业资产总额约占统计企业资产总额的九成以上，其中有48家是属于中央管理主要负责人的中央企业范围，这48家企业的资产总额约占前60名企业的九成以上。中央管理主要负责人的中央企业资产总额约占统计企业资产总额的近九成。二是主要集中在电力、石油石化、通信和军工四大行业。这四大行业资产总量约占统计企业资产总额的近七成；而其他19个行业的资产总量仅占到统计企业资产总额的三成左右。三是主要集中在行业前3名的企业。如电力行业前3名的企业资产总额约占电力行业资产总额的近七成，冶金行业前3名约占七成以上，机械行业前3名约占近六成，通信行业前3名约占八成以上等。
另外，不同规模的企业在市场竞争程度和企业地位等方面具有不同特征。资产规模较大的企业大都属于资源型和垄断型企业，市场垄断程度普遍较高，且部分企业还承担着国家政策性目标和任务。同时，资产规模较大的企业基本处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，如军工、电力、石油石化、通信等企业，是体现国有企业控制力、影响力和带动力的集中代表，在我国国民经济和社会发展中处于支柱地位，发挥着主导作用。
从监事会工作的状况来看，监督力量的配置与企业间资产规模的差异不尽协调。截至2006年6月，监事会共有35位主席，60个办事处，每位监事会主席分管1～2个办事处，每个办事处一般配备3～4名专职监事和2～3名工作人员，每个办事处负责3～4家中央企业的监督检查工作。人员分配主要以办事处为单位均衡配置，任务分配则主要按企业数量划分，在各办事处之间掌握平衡。工作中，办事处为了尽可能多地获取企业信息，降低监督风险，一般每年度对企业资产的检查量要达到60%～70%左右。对于不同规模的企业而言，60%～70%的资产检查量意味着工作量的极大差异。资产规模较大的企业一般管理层级多，组织结构和业务链条复杂，地域分布广泛，在有限的时间内（一般实地检查时间为2～3个月）完成60%～70%的资产检查比例，仅仅依靠办事处5～7人的监督队伍，在实践中是很难达到的，监督的质量和效果也难以保证。此外，对于资产规模相对较大的企业和资产规模相对较小的企业也缺乏具有针对性的监督重点。因此，有必要按资产规模进行分类监督，一方面，坚持办事处力量配置与企业规模大小相匹配的原则，合理、相机优化组合监督力量；另一方面，针对不同规模企业的市场竞争环境、企业战略地位和作用的不同，突出不同的监督重点。
4.有利于完善对特殊企业的监督。军工企业主要服务于国家安全，其他政策性企业主要服务于国家的公共政策。除这两类特殊企业之外的其他中央企业，则主要承担实现国有资产保值增值的目标。这两类企业的特殊性，要求对其监督检查时不能单纯地强调经济效益，甚至不能把经济效益目标放在第一位，应当研究制定能够反映其特点的监督目标和监督内容。
军工企业具有军品与民品混业经营特征，其中，军品业务又具有国家投资、国家经营和国家消费的特点。因此，对军工企业中的军品业务需要制定针对性强的监督目标和监督内容。军品的国家消费特点，决定了军工企业面对的是一个独特的军品买方垄断市场；军工企业通过提供军品能否实现经济效益目标，在很大程度上受到国家对军品需求状况的制约。另外，军品生产的投资者即是购买者，这就使得军品有着特殊的价格效应。我国通常采用“法定价格”（价格与成本成比例）的办法为军品定价，这也正是为了协调投资者（即购买者）与经营者之间的利益矛盾。但同时军品的这种定价方式也对监督重点的定位带来一定影响。
其他政策性企业，如中储粮、中储棉等企业，往往具有两种功能属性，即政策性和经济性。这类企业集两种功能于一身，既有保障储备安全、提供公共服务、实施产业政策等方面的政策性功能，也有考虑收益和风险，追求国有资本保值增值的经济性功能。他们以政策性目标为主，经济性目标服从于政策性目标。
从监事会监督工作的状况来看，并没有把军工企业以及中储粮、中储棉这类政策性企业与其他企业区分开来分别对待，有针对性地进行监督检查。因此，有必要按功能属性进行分类，根据政策性企业的特点，制定针对性较强的监督目标和监督内容，提高监督工作的有效性。
（三）发达国家对国有企业的分类监督
1.法国对国有企业的分类监督。法国政府根据国有企业的经营目的及竞争程度的强弱，将国有企业划分为两大类：处于垄断性领域的企业和处于竞争性领域的企业。对于垄断性国有企业，法国政府实行严格的直接控制，主要表现在价格、投资、分配和财务的控制上。在价格控制方面，20世纪70年代中期以前，法国政府对垄断性国有企业的产品或服务价格的控制原则主要是抵偿边际成本。从70年代中期开始，价格控制逐步有所放松，除了法国国家铁路公司和巴黎运输公司外，法国政府已要求所有垄断性国有企业都要做到财务收支平衡，并增加盈余。在投资控制方面，法国的财政经济部对垄断性国有企业的项目审批、投资收益率、投资的资金来源及投资规模进行严格控制，投资规模则由跨部门的经济社会发展基金会负责掌握。在工资分配控制方面，法国政府于1953年专门成立了一个管理国有企业工资增长事务的委员会，由该委员会每年根据国民经济增长情况和通货膨胀等因素，确定工资增长幅度，提出工资增长的框架计划，计划上报政府总理签发后，下达给各主管部门和国有企业。在财务控制方面，法国政府对垄断性国有企业拥有财务审批权，在计划合同中也规定国家与企业的财务关系和预期经营指标（包括商业和财务收益指标）。对于企业的日常经营活动，法国政府要求企业执行合同条款并以合同来考核企业领导人员。
2.美国对国有企业的分类管制。与其他发达国家相比，美国国有资产规模较小，在整个国有经济中的比重仅为5%～10%，在工业中仅占1%。按隶属关系划分，美国的国有企业分为联邦政府国有企业和地方政府国有企业。联邦政府所属国有企业在军工生产领域占绝对优势，地方政府所属国有企业在基础设施方面占有较大比重。按生产资料所有制形式和经营方式划分，美国国有企业又划分为国营企业和官私合营企业，亦称混合股份企业。国营企业和官私合营企业尽管都属于国家所有制企业，但在生产资料所有权和经营权上，两者是不同的。前者属于国家投资国家控制经营的企业，这一类企业采取的是不同的灵活经营方式；后一类是国家和私人垄断组织共同投资共同经营的企业，经营权往往控制在私人垄断组织手中。
无论是对国有企业还是私营企业，美国政府都通过市场管制进行监督，管制是美国政府干预市场和国有企业的手段之一。美国政府一般把管制分为直接管制和间接管制。直接管制通过行政部门实施，又分为经济性管制和社会性管制两类。经济性管制是针对特定行业的管制，这些行业往往存在自然垄断和信息不完全现象，其目的是限制市场势力和竞争，例如对通信、交通、金融和公用事业的管制。从某种程度上说，经济管制的焦点就是控制产品价格，这也可能是非直接地对利润进行管制。社会性管制是面向各个行业的管制，其目的是保护消费者和员工的利益，例如对环境污染、产品质量和生产安全的管制。间接管制指反垄断政策，通过司法程序来实施。
在美国，管制的主体是政府行政机构。国会立法后，成立负责某一方面管制的行政机构。这些机构分两类：第一类为经济性管制机构，有十几个，如联邦能源委员会（FEDERAL POWER COMMISSION）等，其任务是限制特定行业的市场势力和竞争，管制的行业约占美国国民产值的10%。第二类是社会性管制机构，约30个，如食品和药物管理局（FOOD AND DRUG ADMINISTRATION）等，其任务是保护消费者和劳动者的利益，管制的范围涉及各个行业。
3.德国对国有企业的分类监督。德国的国有企业按股权结构分为国有独资公司（仅有国家航空安全局和德国铁路公司两家）、国有控股公司和国有参股公司。主要分布在铁路、空中管制、邮政、电信及银行等行业。自1993年汉莎航空公司私有化后，在竞争性领域已没有国有企业。国有企业在提供就业和公共服务方面仍然具有重要作用，但在销售、纳税方面对德国国民经济已无太大影响。
德国由财政部代表政府对国有资产行使所有权，对国有资产监管工作主要集中在财政部。财政部向国有企业监事会选派国有股代表，监事会依据公司章程对董事会进行监督，财政部和监事会都不直接干预企业的一般业务，只是要求国有企业在市场上与私营企业开展竞争。尽管如此，德国对控股企业和参股企业的监督方式还是有所不同，这主要体现在德国联邦议院预算委员会对国有控股企业账目的审查上。该委员会在审查企业账目时，对国有企业就像对联邦政府部门一样严格。但对国家参股企业，却不能直接审查其账目，只能通过各企业主办部门提交的文件来审查。
4.发达国家对国有企业分类监督的启示。
第一，从国情出发，因地制宜。一个国家国有企业监督制度与规则的设计受其传统文化、社会发展水平、市场经济的发育程度以及法律意识、法治化程度等方面的制约。我国国有企业在国民经济中所占的比例及重要性，是其他任何一个国家都无法相比的。研究中央企业分类监督的问题，必须结合我国的文化背景和政治经济环境，根据中央企业的现实特点，因地制宜，不能简单地套用国外的模式。
第二，对国有企业实行分级分类监督。法、美等国国有资产在法律上属于中央政府以及各级地方政府所有，各级政府之间具有明显的财产边界。上级政府对下级政府所有的资产无支配和收益权，就像政府对私人企业资产无支配和收益权一样。这样，就形成了国有企业分级分类监管制度。此外，各国政府也都在采用不同的分类标准对国有企业实行分类监管。这种分级分类监管的思路对指导我国中央企业的监管工作具有积极的意义。
第三，进行分类监督的几个主要分类标准。法国依据国有企业的经营目的及竞争程度对国有企业实行分类监管，美国对不同的行业采用不同的经济管制政策，德国则依据股权结构对不同的企业采取不同的监管办法。发达国家在国有资产规模较小、行业分布比较狭窄的情况下，主要依据企业在经营目的、市场竞争程度、行业性质及股权结构方面的差异对企业进行分类监管。分类监管的理念是普遍的，但分类监管的具体形式则各有特色，这对我国中央企业的监管工作很有借鉴作用。
（四）中央企业实行分类监督的基本思路
1.按股权结构分类监督。
第一，对国有独资企业继续沿用“外派外设”监事会监督模式。国有独资企业按《企业法》注册设立，尚未建立现代企业制度的权力制衡机制，决策与管理高度重合，内部监督低效或失效。建议对实行厂长、经理、院长（科研院所）负责制的国有独资企业仍然沿用“外派外设”监事会的监督模式，继续发挥外派监事会的制度优势。为了与国有资产监督管理体制改革相适应，明确由国资委代表国务院派出监事会。在监督方式上，加强集中检查与日常监督的结合，提高监督实效。在监督内容上，仍以财务监督为核心，同时，加强对企业执行国有资产监管有关政策规定情况、对企业内控制度及执行情况以及对企业重大决策及其程序的合法性、合规性的监督检查，并结合企业改革发展的阶段性任务，调整年度监督的侧重点。
第二，对国有独资公司实行“外派内设”监事会监督模式。根据《公司法》的规定，国有独资公司监事会是公司法人治理结构的组成部分，是企业内设机构，但监事会成员由国资委委派，仍然是“外派”形式，特点是“外派内设”。具体而言，监事会成为公司法人治理结构的一部分，内设于企业，使国有资产监督更加具有适时性，成为一种全过程、全方位的监督，这是“内设”模式的优点。但从我国上市公司存在的问题来看，内设监事会普遍缺乏独立性，监督低效和失效的情况比较严重。因此，在发挥“内设”模式优点的同时继续保持“外派”的性质，是按照新的《公司法》构建国有独资公司监督体制的关键。独立性是监督有效的根本保证，国有独资公司“外派内设”监事会成员的身份、薪酬及行使职权所必需的费用支付等方面，应与其他类型的公司有所不同，以更好地维护“外派内设”监事会的独立性。
第三，对股权多元公司主要实行“外派监事”监督模式。股权多元公司治理的最大特点就是每个股东的意志只能通过“投票权”来表达。股东们通过投票在股东大会上选出董事会和监事会，因而这个监事会就是所有股东的监事会，而不是哪一个股东的监事会。如果继续实行外派监事会制度，向投资主体多元化的国有控股公司、国有参股公司（包括国有多股公司）派出监事会，就会造成与《公司法》和《国资监管条例》的冲突。在这种情况下，可以实行“外派监事”监督模式，即由国资委向股权多元公司推荐监事，通过股东大会选举进入公司监事会，以“投票权”的方式表达出资人的意志。
一般情况下，在国有控股公司中，出资人的意志都能通过投票权得以实现。即便如此，对于关系国家安全和国民经济命脉的国有控股公司，也要从法律上给予保障，必要时作为特例向该类企业派出监事会。对于国家需要有相应调控的国有参股公司，可借鉴发达国家设立“黄金股”的做法，沿股权途径加强对企业的调控和监管。
此外，对于股权多元公司中的国有多股公司，为节约监督成本，可在与其他国有股东协商一致的情况下，由国资委代表其他国有股东委派监事会成员，但监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。
2.按行业性质分类监督。
第一，优化监督力量配置方式。坚持相同或相近行业相对集中原则优化监督力量配置。一是每个办事处应尽可能地监督相同或相近的行业，根据工作需要选配办事处专职监事，优化监督队伍，提高监督检查的质量。二是专职监事配置应尽可能发挥专业特长，除财务、审计等专业性知识外，具有其他行业背景的专职监事应被调整到与其知识背景相近的行业。三是增加专职监事流动机制，即监事会之间、国资委内部司局之间实行人员轮岗、社会双向流动和淘汰机制，保持监事会队伍活力。四是监事会成员三年任期届满时，应充分考虑到监督工作的连续性，可轮换到与原监督企业相同或相近行业中的企业。
第二，针对行业特点，突出监督重点。对不同行业的企业进行监督检查时，不但要有反映企业资产质量和资本运营效率的共性指标，也要有反映企业个性的分类指标。根据上文分析，市场竞争程度和出资人对企业的盈利性要求可作为对中央企业进行分类的两个重要纬度，从而将中央企业大致分为四类进行监督。
对象限1的企业的监督。象限1的企业，如商贸、房地产、旅游、服务、医药、纺织等，市场竞争程度较高，相比较而言，出资人对企业的盈利性要求也较高。监督内容上应重点关注企业的盈利能力和风险控制能力，如企业风险管理机制的建设和执行情况、内控制度建设和执行情况，以及在一个充分竞争的市场环境中，企业因不惜追求高额收益而带来的经营外部性问题。市场竞争环境越激烈，经营管理的难度越大，对企业经营管理者的能力要求也就越高。因此，对企业领导班子进行评价时，要重点关注经营者的企业家精神，经营者的开拓、创新和风险承受能力等内容。
对象限2的企业的监督。象限2的企业，如石油石化、通信、电力等，尽管市场竞争程度较低，但出资人对企业的盈利性要求较高。这些企业垄断特征比较明显，具有重要战略地位，且很多又是高耗能企业。因此，对这类企业的监督重点，一是要以垄断带来的高标准收益为业绩评价目标；二是要从战略性监督的高度，关注企业的可持续发展能力，评价企业在国际市场上的竞争地位、竞争潜力、行业技术领先水平，以及企业在平衡市场、稳定价格、成本费用控制、资源使用绩效、环境保护、生产安全性、社会责任等方面的情况。另外，特别要加强对企业薪酬福利政策执行方面的监督检查。这类企业大多具有比较明显的垄断特征，企业绩效并不能完全代表企业的经营管理水平，薪酬与绩效之间的关联性也应与其他企业不尽相同。监督中，要关注这类高垄断行业的高薪酬、高福利现象，避免不同行业间、不同企业间的薪酬水平形成较大差距，以及企业负责人特别是企业集团总部平均薪酬水平与职工平均收入拉开较大差距。
对象限3的企业的监督。象限3的企业，如军工、仓储等，市场竞争程度较低，出资人对企业的盈利性要求也较低，这些企业主要承担着国家的政策性任务，在市场准入方面形成壁垒。对其监督的重点应是政策性功能的完成情况、国家计划约束、企业的内控质量、成本费用的控制、国家补贴与国家投资的使用情况，以及作为政策性垄断企业所应该承担的一定社会责任等内容。
对象限4的企业的监督。象限4的企业，如大部分科研设计类企业，市场竞争程度相对较高，出资人对企业的盈利性要求也与其他企业有所不同。这些企业涉及十几个行业，学科比较配套、领域相对完整，在行业技术创新中发挥着骨干作用。中央企业要在自主创新方面起到表率作用，就必须大力提升这些科研设计类企业的自主创新能力，力争在技术进步与科技创新方面取得重大进展。监督中，重点关注他们在参与国家重大科学技术攻关与开发、解决行业关键与共性技术难题、提高技术集成与装备成套能力、支持企业开发新产品等方面的执行情况。同时，鉴于科技经费的投入对该类企业的持续发展能力有着重大影响，因而监督检查中要关注企业科技研发投入情况，对企业在主导产品、关键技术、原始创新及科技成果转化等方面做出评价，督促企业加快科研成果产业化的步伐。同时，还要关注企业科技人才队伍和高技能人才队伍建设方面的工作，尽量减少科技人才大量流失的现象，努力造就一支具有高度开拓、创新和风险意识的科技人才队伍。
综上所述，从行业性质角度出发，一方面，应优化监督力量配置方式，相同或相近行业实行集中监督，加强行业共性问题研究，提高监督检查的深度和质量；另一方面，应从行业特点出发，根据中央企业所分布行业的市场竞争程度以及出资人对企业盈利性要求的不同，对不同类别的企业突出不同的监督重点。
3.按资产规模分类监督。根据中央企业的规模分布特点，按资产规模分类监督，可大致将中央企业划分为以中央管理主要负责人的中央企业为主的资产规模较大的企业和其他资产规模较小的企业两类进行监督。
第一，调整监督力量配置。对于以中央管理主要负责人的中央企业为主的资产规模相对较大的企业，基本上都处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，在检查力量、时间和范围上要予以重点保证。建议实行大办事处的组织形式，加强监督力量的配置力度，增加相关办事处监督人员数量；把集中检查和日常监督结合起来，每年集中检查时间不少于2个月，主要子企业和经营实体均应列入检查范围，检查资产及重要子公司数量要达到一定比例。同时，根据实际需要，对存在问题较多的企业，适当增加实地监督检查时间，扩大监督检查的覆盖面，确保检查的深度和广度。对国家审计机关、国家有关部委巡视的企业，要加强协调与合作，形成监督合力，既要减少不必要的重复检查，又要防止检查不到位。而对于其他资产规模相对较小的企业，关键是要合理利用有限的监督资源，突出监督重点。
第二，完善监督检查内容。对以中央管理主要负责人的中央企业为主的资产规模较大的企业，监事会应结合其特殊的市场竞争环境和战略地位，突出具有针对性的监督要点。同时，以国际行业标准作为业绩标准，促使企业以全球化的国际视野，不断提升企业的国际市场竞争能力。具体而言，一是把企业总价值最优化作为监督检查的基本导向，统筹考虑国家、企业、社会大众等各相关利益主体的价值立场，体现其“公众型”企业的本质特征。二是加强企业发展战略与规划的监督检查。这类企业基本上代表着我国某个行业在全球的竞争地位和发展水平，应系统评价企业的发展战略是否符合世界发展的潮流、是否符合经济发展的趋势、是否足够应对国际市场的竞争、是否体现了国家利益的需要等。三是客观分析评价非经营性因素对企业经营绩效带来的影响。这类企业大多垄断特征比较明显，有一些是受国家管制的行业，需要在国家的经济管制政策下开展经营活动。因此，对这类企业经营绩效进行监督评价时，需要客观分析垄断程度、经济管制、国家政策性任务、企业社会责任等非经营性因素对其财务状况和经营业绩带来的影响。四是加强对反映企业控制力、影响力和带动力方面的监督检查。检查要体现国家对这部分企业在国民经济中发挥控制力、影响力和带动力的战略意图，将这些大型企业集团与国际同类大型企业进行对标分析，系统评价企业的核心竞争能力，全面评价企业在国际市场上的市场占有率、市场竞争潜力等内容。五是加强对企业持续发展能力的监督检查，特别要关注企业的科技创新能力。这类企业大都是具有行业排头兵地位的大型国有企业，其科技水平代表着国家在此领域内技术水平的制高点，监督中应加强科技投入、产出方面的检查，引导企业增加科技投入，促进科技创新。六是加强对企业节能降耗方面的监督检查。这类企业中有一些传统的耗能大户，监督中要注意检查企业在节能降耗、提高资源使用绩效方面的执行情况。
对于其他资产规模较小的企业，也要突出监督重点，客观评价企业。同时，根据企业竞争的市场范围不同，选择适宜的业绩标准：国际行业标准或国内行业标准。具体而言，一是确立不同的监督目标。这类企业的发展基础、发展历史和发展阶段差异较大，有些企业主要以目标管理为导向，监督中则以提高经济效益和资产经营效率为重点，促进企业建立健全基础工作；有的企业主要以战略管理为导向，监督中则以战略执行情况为重点，引导企业将发展战略变成一种硬约束。二是在管理改革方面，重点监督企业内控制度的建立完善和有效执行情况、企业重大决策程序执行情况以及企业重大决策执行对经营管理效果的影响情况等。三是按照科学发展观的要求评价企业的可持续发展能力。重点关注企业主营业务的发展能力、发展潜力以及新业务的开展情况，公司新技术的投入比率，以及该技术的经济社会价值和对企业未来发展可能产生的影响。关注企业的发展潜力，与国际或国内行业标准进行对标分析，重点检查市场占有率、市场竞争潜力等方面的情况。
中央企业资产规模庞大且高度集中，出资人有限的监督资源和监督能力不可能对各类企业均衡用力。对不同资产规模的企业在监督资源配置上需要区别对待，立足于在全面监督的基础上突出重点，将主要的监督力量配置在资产规模大、重要程度高、效益贡献大、行业竞争力强、企业存在问题较多的企业，同时针对企业不同的市场竞争环境和战略地位，突出不同的监督重点，实现监督资源的合理配置和高效利用，提高出资人监督的效率和效能。
4.按功能属性分类监督。军工企业和其他政策性企业在功能属性上具有特殊性，应当有针对性地制定监督目标和监督内容。
第一，对军工企业的监督。对军工企业的监督，其民品业务应按一般经济性功能的企业对待，而军品业务则应体现其特点。在目标定位上，重点关注它的政策性功能的实现和国家军品计划的完成等情况。新加坡国有企业的管理水平有目共睹，但是也只能做到在560多家国有企业中，“除国防工业外无一亏损”。因此，经济性目标不应成为军工企业军品业务的主要监督目标。
在监督内容上，重点加强以下几个方面的监督检查：一是军品定价成本核算。在现行军品定价管理办法下，核实成本的真实性，包括制造成本、期间费用等财务信息的真实性。二是企业内部审计质量。鉴于军品业务生产的特殊性，军工企业不依靠社会中介机构进行审计，因此，企业的内部审计质量至关重要，应成为监督检查的重点。三是对各类专项经费执行情况的监督检查，监督国家专项经费的使用执行情况。四是针对军品业务的高科技产业属性，加强技术创新方面的监督检查。军工产业是与国家安全密切相关的产业。军工产业提供的武器装备等军用产品直接用于军事目的，满足国防需要。为了军事和国防安全的需要，必须要求军品技术先进、性能稳定、质量可靠。武器装备追求领先的属性，决定了军工必然是一个持续创新的产业。西方主要发达国家的军工作为高科技、高附加值行业，无一例外对军工产业科研开发，包括武器装备科研开发和重大民用客机开发给予大力支持，军工产业成为科技发展和科技创新的重要拉动力量。因此，应加强对军品业务技术创新能力、技术创新水平以及科技人员队伍建设等方面的监督检查。五是加强企业安全保密工作的监督检查。为了国防安全的需要，要求对军用技术和军品生产过程进行保密。同时，也要对军品的进出口贸易、军工技术的转让和军工的国际合作等方面加强监督。
第二，对其他中央政策性企业的监督。对其他诸如中储棉、中储粮、中盐公司等政策性企业的监督，以政策性任务的完成情况为主要监督目标，重点检查企业的发展规划，产品（服务）质量、标准和价格，成本费用控制，投资决策及实施，预决算执行，资产变动情况，收益分配以及审计等方面的情况。同时，对其进入高风险、投机性强的经营领域要有严格的准入限制。对其财务状况的评价应着重关注其会计信息的真实性和国家政策对其财务绩效的影响，不应过分强调其盈利和保值增值情况。否则，容易使企业定位动摇，甚至诱发“功能紊乱”。
另外，对于中央政策性亏损企业或有政策性亏损业务的企业，监督中要注意区分企业因完成政策性业务造成的亏损，客观分析评价企业的经营状况，引导企业在完成政策性任务的基础上，促进国有资产保值增值。
（五）中央企业实行分类监督的保障措施
1.修订《条例》应体现分类监督的思想。《条例》是监事会行使职权的基本依据。因此，在监督对象客观上存在着股权结构、行业性质、资产规模、功能属性等方面的差异的情况下，《条例》的修订应体现分类监督的思想。如应明确规定对国有独资企业、国有独资公司和股权多元公司的监督派出形式，对不同类别企业的监督方式也应提出不同要求。中央企业在行业性质、资产规模和功能属性等方面的差异所带来的监督特殊性，也应本着分类监督的思想在《条例》中加以反映。
2.研究制定适合分类监督要求的监督检查指标体系。按行业性质或资产规模或功能属性对中央企业实行分类监督，都需要制定切合不同企业情况的监督检查指标体系，细化分类监督的作业标准，使分类监督的思想切实得到有效落实。
3.建立健全监事会队伍的保障机制。对中央企业实行分类监督意味着原有监管体制的变革，意味着调整和优化监督力量以适应国有资产监督的新形势，因此，建立健全监事会队伍的保障机制非常重要。一是本着稳定性与创新性、连续性与发展性相结合的原则，实行“老人老办法，新人新办法”，从制度上解决监事会队伍的后顾之忧，并通过向社会公开招聘的办法选拔专职监事，把监事会队伍建设好、保障好。比如，深圳市国资委派往股权多元企业的专职监事是企业身份，享受企业管理者相应级别待遇；上海市国资委派往企业的专职监事保留任现职前的身份，并由国资委统一发放薪酬，专职监事退休时按原身份退休。目前，国资委所监管的中央企业绝大部分还是按《企业法》登记的国有独资企业，从原有体制过渡到与《公司法》相衔接的体制尚需一定时间，稳定队伍是必须要考虑的问题。二是完善监事会队伍的管理机制，充实监事会管理机构的职权和责任。对中央企业实行分类监督，无论是向国有独资企业或独资公司派出监事会还是向股权多元公司派出监事会主席或专职监事，都要由专门的机构来负责。监事会管理机构应根据新形势的需要完善不同类别企业监事会或专职监事的作业准则和考评办法。适时开展专职监事的资格认证工作，使队伍素质能够适应监督工作的专业化要求。三是加强监事会队伍的业务培训，提高业务水平，采用现代化的信息技术和手段，提高监督的时效性、有效性和灵敏性。
本文从资产规模、股权结构、行业性质、功能属性等方面探讨了对中央企业实行分类监督的一些初步设想。可以看出，不同的分类标准都各自形成一个类别序列，但其中任何一种分类监督设计都有其自身的优缺点，因此，实际工作中需要对各项分类标准进行统筹规划、综合运用。可以说，按股权结构分类监督是基础，按行业性质分类监督是主导，同时，还应兼顾按资产规模和功能属性进行分类监督。下面，用流程图方式说明各种分类监督之间的相互关系。
对中央企业实行分类监督是一个系统工程，可以先简后繁，先易后难，结合实际，分步推进。它的实行，对做好新时期监事会工作，提高监督检查的质量和效率将有重要意义。（此文为2005～2006年度国资委立项课题）
