日本学者认为，人类历史上最早的企业大多是国家及公共团体以各种目的创立的公企业（柳原范夫，1975）。在重商主义时代，欧洲各国虽然意识到了发展本国产业的重要性，但由于民间缺乏创立企业所需的资金与人才，各国政府只好率先出资、经营矿山等投资巨大的企业。此后，为了应付政治动荡、维持权力，随着国防经费支出逐年增加，政府便靠经营各种专卖事业来增加财政收入。另外，各国国王还推进了一些重要产业的国营或王室经营。例如，17世纪法国出现的各种王室工场就由王室直接经营。进入18世纪以后，欧洲各国兴起了对重商主义的批判，以及企业自由化的主张，亚当·斯密提出通过合理的营利性来扩大私营经济，于是，私企业得到了迅速发展，公企业的势力相对有所退缩。不过，这很快就引起了英国的欧文（Robert Owen，1771～1858）、法国的圣西门（Saint-Simon，1760～1825）和傅立叶（Charles Fourier，1772～1837）等基于社会主义立场的对企业营利主义倾向的猛烈抨击。于是国家对经济、社会问题所应负的责任得到了明确强调。在德国，李斯特（Friedrich List，1789～1846）于1841年提出，作为后进国家，德国应该采取一切可能的办法来保护、培育本国经济的发展，他的主张促进了19世纪后半期德国企业的公企业化。
1870年，水道、煤气、电力等重要产业的大多数都是作为行政的一部分得到发展的。德国的铁道业起初也是由各邦政府所有、经营的，第一次世界大战后改为由德意志联邦所有。第一次世界大战后，德国的公企业在经营形态上进行了革新，即将公企业从一般行政中分离出来，形成了具有相对独立性的新的公企业形态，其中还有采取私法形态的公企业（包括没有固定资产、专事经营的“经营公司”和拥有固定资产的“所有公司”），公企业的这种不再作为一般行政组成部分的独立化政策，后来也在英国、法国、意大利、奥地利、瑞典、瑞士、比利时等国得到普遍采用。第二次世界大战以后，英国政府为了发挥在恢复和发展国民经济中的主导作用，集中地对能源、运输、钢铁、邮政以及电力、通信等重要产业实现了国有化。这些部门在国有化之后采取的法律形态为公社（Public Corporation），由各自的理事会（Board）负责管理与经营。英国的这些“公社”基本上都是由国家全额出资、独立于一般行政的公企业。政府作为公社的所有者，只决定一般性的政策，政策的具体落实和公社的直接经营由政府任命的理事会负责。在公社与政府之间，有特定主管部委的负责人起沟通、协调作用。一般而言，资本主义国家中的公企业，是在不妨碍私企业活动的前提下存在的。从各主要发达国家经济发展史看，公企业与私企业作为国民经济的两大支柱，共同支撑了这些国家资本主义经济的发展。当然公企业的发展状况依据经济发展的不同时期而有所不同，例如1929年，布兰德（J。Brandt）就将其划分为四个时期：（1）在16世纪初期之前，即中世纪官有地经济时代，封建领主自行出资、组织必需品的生产；（2）16～18世纪，即重商主义时代，国家为了强化财政，兴办了各种国营企业；（3）18～19世纪中期，即经济自由主义时代，公企业对同时代的经济发展在一定程度上起到了妨碍作用；（4）19世纪末期～20世纪前半期，各种目的的经济、社会政策促进了公企业的创立与发展。随着公企业和私企业中所有权与经营权的分离，公企业已经逐步从纯行政性经营向独立法人企业，进而向自主经营的现代企业发展；私企业也已经逐步由资本家的私人企业走向资本联合的私企业，最后发展成为规范的自主经营的现代企业。在所有制特征上，公私企业都在逐步走向公私混合所有，在经营形态特征上，公私企业都在走向专门经营者主权的现代企业制度。公私企业的这种沿着同一方向发展的倾向叫公私企业相互接近规律（出城章，1976年）。公私企业的相互接近趋势正是东、西方经济体制相互渗透与同化的微观基础，其背后更深刻的原因在于市场经济制度的广泛传播与普及。
