从基础设施领域公企业的形成过程与改革实践看，许多发达国家都经历了国有化与民营化运动，推进着A类公企业的形成及其向B类和C类公企业的转型改革，在这一实践中，英国较为典型，有不少经验与教训；我国在1957～1993年间，基础设施领域一直采用国有国营企业形式，直到1994年才开始探索这一形式的改革，虽然取得不少成绩，但也存在较大问题。本章结合英国和我国基础设施领域公企业的演化过程与问题对公企业的演化规律进行实证分析。
一、英国基础设施领域公企业的演化过程
如前所述和英国在基础设施的建设与发展模式上选择的是超前型发展模式，这一模式的选择深深地影响了其经济成长路径及公企业制度的演化。亦即受基础设施超前发展模式的影响，英国的经济成长阶段基本表现为短缺与均衡的两个发展阶段。受这一经济成长阶段特征的影响，基础设施除早期有一定程度的私企业提供外，在私人物品短缺阶段，由于受私人资本不足及其他因素的影响，不仅基础设施物品的提供基本上采用公企业提供，在一部分私人物品特别是重化工产品的提供中也广泛地采用公企业的提供制度，并导致公企业的分布特征是一种典型的“面式”分布，直到20世纪80年代开始大规模的私有化运动时，才开始进入“链式”和“点式”分布的轨道。尽管如此，英国基础设施领域公企业的演化打下了显著的英国色彩，具体表现在以下演化时代的划分及其特征上。
其一，B类小规模地方公企业主导基础设施产业的时代。在20世纪40年代以前，英国在基础设施领域存在着一大批地方公企业性质的小规模生产经营企业。反映了国有化前英国电力、煤气和自来水三大基础设施领域地方公企业及其分散经营情况。英国在国有化前，仅英格兰、威尔士两个地区，电力产业中就有565个企业从事发电、配送电力等经营活动；而在煤气和自来水产业中，企业数都在1000个以上。从企业经营业务的构成看，大多数企业从事电力配送业务，相当一部分企业的销售额很小，产业集中度很低。400多个企业的销售额仅占电力产业销售总额的10%（James Foreman-Peck，Robert Millward，1994）；这种极其分散的市场结构导致了供电区的相互阻隔、电压缺乏统一性与互通性、电力配送成本居高不下等一系列问题。从公企业的类型看，电力产业100%的是B类和C类公企业，其中B类公企业占64.2%；自来水和煤气产业中，B类和C类公企业的比重也分别达到了99.3%和70%，其中B类公企业分别占19.3%和85%。各地方政府出于本位考虑，既不愿意放弃对公企业的控制权，更不愿意放弃对所属企业所创造的利润。这就使得各企业在地方政府的支持下，在具有自然垄断性的基础设施领域中处于小批量、高成本的低效率运作状态。因此，要在一国范围内获得规模经济，就必须实行产业集中。而要达成这一目的，如果只是通过市场机制让企业进行自愿合并，就会有一个漫长的过程，况且相当一部分企业受地方政府保护，以优胜劣汰为特征的竞争规律并不发生作用。这就需要借助中央政府的权力，运用法律进行强制性合并。这就为A类公企业大规模提供基础设施找到了经济性理由。
其二，A类公企业主导基础设施产业的时代。英国以A类公企业大规模提供基础设施的运动是以立法为先导的，反映了在英国国有化期间所制定的主要法律及以此为基础所推进的国有化过程。英国的国有化运动集中在1945～1951年间。英国的国有化的一个显著特点是，对多数产业实现整个产业国有化，不保留部分私人企业，其主要原因是试图通过国有化取得产业内协调优势。这一运动的结果是，社会资源大量流入“A类公企业”，国有化产业的资本密集水平显著提高，A类公企业的规模也很大。到20世纪50年代初，政府投资约占全英国投资的50%，而在政府投资中，国有化产业约占40%，而且，这种势头一直保持不变，从“二战”结束到1980年间，国有化产业的投资在全国总投资的比重基本上保持在20%左右。特别是，1978年，在邮电、通讯、电力、煤气、铁路五个基础设施领域中，A类公企业占据了整个产业，达到了100%的比重。即使是在英国的全部经济活动中，A类公企业也产生了极其重要的影响。
说明：（1）在此之前，英国保守党政府已经在基础设施领域建立了一些A类公企业，如1933年建立的伦敦客运局（LPTB）、1939年建立的英国国际航空公司（BOAC）等；（2）1947年1月，英国还颁布了《电报和无线电通信业国有法》，决定成立A类公企业式的“有线电报和无线电报公司”。
其三，C类公企业主导基础设施产业的时代。进入20世纪80年代后，面对基础设施A类公企业提供的低效率的客观现实，更基于促进竞争和提高效率、减少基础设施的财政支出和融资需求、减少政府干预、削弱工会的政治经济力量和争取政治优势等方面需要，英国开始了一场意义深远的“民营化运动”。在英国推进民营化的初级阶段，确实是以出卖A类公企业资产作为民营化的主要措施的，但这并不表明民营化就等于私有化，事实上，各种经营活动由A类公企业转移到B类、C类和D类公企业都属于民营化。这一点可以从英国基础设施民营化的主要形式得到印证。
英国基础设施民营化始于20世纪80年代，并一直延伸到90年代。其主要形式有三种：（1）出售国有资产，实现国有基础设施资产从公共部门部分或全部转入私人部门，相应地，将国有企业改造成为公私各占一定股份的股份制企业或纯民营企业。除国家电力公司与发电公司外，其他都留有一定程度的股份，从这一点来说，改革后的这些公司依然是国有参股企业，而且还不是一般的国有参股企业，因为，尽管国家通过其原国有企业所留股份数只占总股份数的1.6%～3.5%不等，但这些股都是“黄金股”，具有“一票否决权”。即使是纯民营化的国家电力公司与发电公司，也要接受政府的各类规制，尽管这些规制是“人性化”了的“激励性规制”。（2）通过特许投标、合同承包等形式，鼓励民营企业提供市场化的基础设施产品与服务，但不涉及资产所有权的转移。（3）政府放松进入管制，允许民营企业进入基础设施领域，这既可以在出售国有资产的情况下实现，也可以在不出售国有资产的情况下实现。
二、英国基础设施领域公企业的演化效果与教训
20世纪70～80年代英国9个最大A类公企业在转变为C类和D类公企业的前后各10年的劳动生产率的确发生变化，而且是三种类型的变化：一是劳动生产率大幅度上升的情况，这主要发生在竞争性行业领域。如英国钢铁公司的劳动生产率由1970～1980年的-1.7的年均发展速度转变到1981～1990年的13.7；英国煤炭公司的劳动生产率由1970～1980年的-2.4的年均发展速度转变到1981～1990年的8.1.二是劳动生产率小幅上升的情况，这主要发生在机场管理局、英国铁路、英国电信和英国邮政四大企业。三是劳动生产率小幅下降或不变的情况，这主要发生在英国航空公司、英国电力供应局和英国煤气公司三大企业。而且，对比同期9家企业的全要素生产率，就会发现，从20世纪80年代的中后期，全要素生产率的发展速度低于劳动生产率的发展速度。这说明其他生产要素替代了部分劳动力。
当然，生产率的增长取决于多种因素，除了劳动力和资本投入及两者的替代关系外，还受技术、利用规模经济和整个宏观环境等因素的综合影响。但无论如何不能否认，英国基础设施自从由A类公企业提供转变到由C类公企业提供后，生产率有了相当快的发展，至少，这种转换促进了企业以顾客为导向，努力提高产品和服务质量，并利用其所取得的投资权积极开展多种经营，努力开辟国际市场（John Kay，1996）。但也不能因此就断言，英国在基础设施领域所推进的改革就是一次成功的改革，因为，对此作出评价并不是一件易事，这不仅涉及评价的时间跨度，而且需要确定合适的评价标准。事实上，英国在基础设施领域推进A类公企业向C类或D类公企业的转型中，还存在不少教训，主要有以下几个方面：
1.低价出售股票造成国有资产严重流失，扭曲社会财富的合理分配
资料表明，出售A类公企业的许多股票在短短几年后，平均增长率约为116%（Ashe Gupta，2000），亦即A类公企业转型为C类或D类公企业的结果，对政府所拥有资产价值的净影响是负的，而不是正的（MattewBishop，John Kay，Colin Mayer，1994）。因为政府出售国有资产，实际上是出售未来的收益权，国有资产的低价出售也就是减少了政府未来的收益，因而造成国有资产的流失。更何况售出的股票又主要集中在少数富人手中，大多数居民个人只持有少量股票，这样一来，以全体纳税人贡献的财政收入建立起来的A类公企业在低价转型为C类或D类公企业时，实际上是把国有资产以低价从纳税人手中转移到少数股民手中，这在全社会范围内，必然造成社会财富的不合理再分配。
2.虽然减少了政府对A类公企业的“内生规制”成本，但增加了新体制的“运行成本”和政府对B、C、D类公企业的“外生规制”成本
基础设施领域的A类公企业在其民营化改革以前，其生产经营活动是由政府有关部门直接管制——内生规制的，政府直接干预其生产经营目标、投资、贷款、价格等方面的决策。作为民营化改革的一个重要内容，是把原来由政府直接干预生产经营活动的管制体制，改革成为由相对独立的专门政府管制机构通过一定的政策措施，对企业实行间接管制的体制——外生规制，以大大减少政府对企业的直接干预，并通过引进与强化竞争机制以增强企业的活力，提高生产效率。为此，作为政府管制体制改革的一个重大措施，在主要基础设施领域设置政府管制机构，如英国电信产业的“电信管制办公室”、煤气产业的“煤气供应管制办公室”等。政府把相当一部分管理国有企业的职能转移给这些新建立的专门管制机构，从而使这些管制机构具有十分广泛的管制权力，包括评价企业的经营业绩权、规定企业的最高销售价格权、决定企业应承担的社会责任权等。但在这种政府管制体制下，被管制企业与管制机构的目标之间存在高度的不一致性，表现为被管制企业只偏重于追求生产效率，并试图通过制定垄断高价，承担尽可能少的社会责任以实现利润最大化；而管制者则强调社会分配效率，通过制定管制价格，控制企业的最高价格，强制企业履行法定的社会责任，以实现社会经济福利最大化。管制者与被管制者之间的目标差异，必然会导致两者之间的矛盾及其相应的行为结果，产生相应的运行成本。作为被管制企业，为减少管制者的管制行为对本企业所可能造成的成本和利润的负面影响，在企业内部设置了政府管制对策部门以对付管制者，试图通过一系列游说、谈判活动以取得理想的预期结果。这样，就形成了基础设施产业的在管制者与被管制者之间的“政府管制博弈”，在这种“博弈”中，被管制企业通过评价管制者的目标函数，并预计其可能采取的管制措施，然后有针对性地采取相应的企业行为。显然，被管制企业在这种“博弈”中需要有很大的投入，这实际上构成了政府管制新体制的相当一部分运行成本。政府管制机构的管制效率，在很大程度上取决于它所掌握的管制信息的数量与质量。而在管制者与被管制者之间存在严重的信息不对称，为此，管制者总是要求被管制企业提供尽可能多的信息，但被管制企业为了在“政府管制博弈”中处于优势地位，往往采取一定的策略应付管制者的信息要求，以垄断真实信息。例如，被管制企业在成本、利润、质量等比较敏感的方面只提供尽可能少的真实信息，而在次要的业务活动领域则提供许多无关紧要的、不清晰的信息，并且，着重提供对企业成本、利润不利的信息，甚至提供虚假信息，以掩盖企业生产经营活动的真实情况，旨在误导管制者，以取得较为优惠的管制政策。例如，在1984年英国电信产业政府管制体制改革前，英国电信公司曾公布许多质量指标，但政府管制体制改革后，该公司以这些质量指标是商业秘密为由，拒绝提供这方面的信息。英国“煤气供应管制办公室”也注意到英国煤气公司并没有向它提供有价值的管制信息。政府管制机构在“政府管制博弈”中得不到对方的良好合作，就只能通过雇佣大量的工作人员，进行广泛而深入的调查研究和分析活动，以取得必要的管制信息。这些管制机构工作人员的工资及其活动经费便构成了英国政府管制新体制的另一部分运行成本。
此外，如果被管制者对管制者的政策措施不满，双方发生重大纠纷时，可提请其他独立的政府机构或法院仲裁。如在英国，可提请“垄断与兼并委员会”仲裁，在少数情况下，还可提请有关的国务大臣最后定夺。但这需要一个十分繁杂和费时的仲裁过程，“垄断与兼并委员会”通常要求争议双方提供详细的信息，然后进行广泛的调查取证活动。而且，对于不同的争议案件，负责处理这些案件的“垄断与兼并委员会”的小组成员也是不同的，其结果会产生相当不同的仲裁结论。在这种情况下，如果争议双方不服“垄断与兼并委员会”的仲裁决定，就只能提交国务大臣做出最后决断。但这又需要有一个相当长的处理过程。因此，一些学者认为，英国的仲裁体制是一种低效率的体制。它构成了政府管制新体制的又一种运行成本。除运行成本外，政府管制机构的一些官员还被受管制企业所“俘虏”，如英国的特比特（Tebbit）勋爵和沃克（Walker）勋爵，原来分别负责制定英国电信公司和英国煤气公司的民营化政策方案，后来他们分别成为这两个被管制企业的董事会成员。这样，他们在政府机构担任要职时，不是完全为社会公众利益服务，有时还为这些被管制企业服务，从而使社会公众利益遭受难以估量的损失。这实际上是一个很大的隐形运行成本。
3.改革目标之间的冲突影响了改革的整体绩效
基础设施领域A类公企业民营化改革的目标，除了“削弱工会的政治、经济力量”和“争取政治优势”这两个反映执政党自身利益的目标外，其他目标如促进竞争、减少公共部门财政支出和融资需求、减少政府干预和扩大股份所有者范围等都很重要。但从英国民营化改革的实践看，这些目标经常存在冲突，这特别明显地表现在对一些自然垄断产业实行重大改革初始阶段的管制政策上。例如，在1984年英国对电信产业实行改革时，英国政府所采取的市场结构政策没有对英国电信公司实行垂直（或地区）分割，而是对它进行整体民营化。这就使电信产业从国有垄断产业转变为私人垄断产业，失去了及时地把垄断性市场结构重组为竞争性市场结构的良好机会，这为后来重构竞争性市场结构造成很大的困难，使初始改革后的电信产业还是长期偏离有效竞争状态。这种情况在英国煤气产业改革之初更为严重。根据1986年英国政府颁布的《煤气法》，对英国煤气公司实行了民营化，但该公司不仅在具有自然垄断性的煤气储运业务领域具有垄断权，而且在煤气采购业务中拥有独家垄断地位，在煤气零售市场上具有法定垄断权，在煤气批发（合同）市场上则几乎不受政府管制，对该公司的反竞争行为也没有具体的管制措施。民营化改革初期所建立的这种缺乏竞争机制的政府管制体制的严重缺陷，使后期趋向有效竞争的管制体制改革付出了沉重的代价。又如，根据英国政府在1989年所颁布的《电力法》，对电力产业的电力生产、输电和配电业务实行了垂直分离，但在电力生产市场结构重组时，只是把原来中央电力生产局的电力生产职能划分给国家电力公司、电力生产公司与原子能电力公司，结果在非原子能电力生产市场上形成了双寡头垄断格局，丧失了及时建立一个竞争性电力生产市场的良好机会。电力输送网络业务虽然与电力生产实行了垂直分离，但至少从所有制关系上又与配电业务实行了垂直一体化，即12个地区电力公司共同拥有国家电网公司，这就使市场结构重组只是对垂直一体化关系的调整，而没有彻底实行垂直分离。根据1989年英国政府颁布的《自来水法》，英国自来水产业的民营化改革只是把原来英格兰和威尔士地区的10个国有地区水利局，转变为10个地区性民营自来水公司，各公司在其特定的地域范围内具有垄断经营地位，不存在各企业之间的直接竞争。可见，在英国基础设施产业民营化改革初期的政策失败，主要表现为没有及时把垄断性市场结构一步改革成为竞争性市场结构，从而使这些自然垄断产业在相当时期内难以实现有效竞争。造成这种政策失败的一个重要原因，就是当时的英国保守党政府偏重追求政治和政府财政收入目标，因为把原来国有垄断企业仅仅改变为民营垄断企业，不仅有利于尽快对有关产业实现民营化，而且有利于以较高的股票价格出售国有企业资产。这种偏离有效竞争目标的政策实践，对基础设施产业的经济效率造成难以估量的损失。此外，在英国基础设施产业民营化改革实践中暴露出来的另一个问题是，政府在没有完成设计合适的竞争与管制政策之前，就急于加速民营化，犯了“短期主义”的严重错误。而且，在民营化过程中，英国政府甚至还和一些企业管理者有合谋行为，因为政府与企业之间的“合作”，对加速基础设施产业的民营化是十分必要的。如英国煤气公司的管理层在民营化改革之初，极力抵制对该公司进行民营化，但当明确对该公司不实施分割政策而实行整体民营化后，该公司管理层就变为民营化改革的积极支持者。英国电信公司在实行民营化改革之初，也是以民营化改革后企业利益为主要考虑而制定政治决策的。所有这些都意味着，英国政府虽然在较短的时间内实行了民营化改革，因出售国有资产而获得了大量的财政收入，并赢得了短期的政治优势，但其代价是未能及时利用促进竞争的机会，丧失了长期的提高经济效率的潜力。这无疑是英国基础设施产业民营化改革的一个沉痛教训。
4.忽视市场结构、一味地改变所有制，将会使改革误入歧途
促进经济效率的主要因素不是所有制变革，而是竞争机制的作用。把国有企业的垄断力量原封不动地转移到私人部门，显然不能产生竞争力量，竞争是促进效率的根本手段，只有通过有效的竞争政策，才能产生竞争或可竞争市场，所有制变革本身并不能产生这种竞争或可竞争市场。在有效的竞争政策下，公有制同样能产生竞争力量。英国所有制变革的一大失败也恰恰在于：没有在电信、煤气、电力、自来水供应等重要产业中最大限度地抓住运用竞争机制的机会。许多所有制变革后建立的民营企业仍然拥有垄断特权，它们或是受到法律的保护，或是因为没有在所有制变革时将原有的国有企业划分为若干独立的业务单位，致使它们具有足够的垄断力量以排斥竞争对手。公有制与竞争是完全相容的，关键在于需要政府采取必要的管制改革措施。事实上，英国在1981～1983年所有制变革前所制定的某些法律已为国有企业在电信、煤气和电力等产业中开展竞争提供了法律上的可能性，只是还需要进一步的政府管制体制改革才能有效地发挥竞争的作用。这些都说明只要通过有效的政府管制体制改革，不实行所有制变革照样能发挥竞争机制促进效率的作用。英国等经济发达国家在20世纪80年代中后期的政府管制体制改革确实推动了公企业效率的提高。从英国对电信、煤气、电力和自来水供应等产业的政府管制体制改革实践可见，英国政府管制体制改革的目标取向是不断扩大竞争的范围，并强化竞争的程度。因此，政府管制体制改革与促进竞争具有相当程度的统一性。不仅私有制与竞争具有兼容性，公有制与竞争同样具有兼容性，竞争机制的作用范围与程度不是决定于所有制形式，而是决定于在特定所有制形式下所采取的政府管制体制，在公有制下完全可以采取竞争性的政府管制体制。因此，民营化改革对效率的促进作用主要来自竞争，而不是来自所有制的变革。所有制变革的积极作用在于它促进了政府管制体制改革。这对中国基础设施产业民营化改革是非常值得借鉴的。
5.政府应在基础设施产业的“七寸环节或模块”具有控制力
20世纪中叶，经济发达国家在基础设施领域的整个产业实现一体化的A类公企业制度，主要是基于基础设施产业的不可分性。随着现代科学技术的迅速发展，基础设施具有了显著的模块化与可分性，因此，打破一体化的A类公企业制度，按基础设施产业的不同环节与模块，推进A类公企业向B类、C类公企业转型就成为可能；同时，为了获得基础设施产业链条整体福利极大化，引入竞争的需要也使推进A类公企业向B类、C类公企业转型就成为必要。在此基础上，作为政府要提高对国有经济的控制力，也就没有必要像以往那样，在所有基础设施以及每一基础设施的所有环节或模块都部署控制力极强的A类公企业，而只需要在基础设施产业的“七寸环节”或部分“主要模块”部署A类或B类公企业就行。由此可见，经济发达国家在20世纪80年代初推进A类公企业民营化的一个缺陷是，把整个基础设施产业都实行了民营化，政府失去了对核心业务模块的控制力。根据经济发达国家基础设施产业实行民营化改革的经验教训，应该按照特定自然垄断产业中不同业务领域的性质实行民营化改革。如在电信产业，对通信设备供应、长途通信业务和各种通信增值业务等竞争性业务领域实行民营化改革是比较合适的，因为这些业务在技术上具有可分性，可以由多家企业进行竞争性经营，而电信产业的通信网络业务（主要是本地电话业务）则具有自然垄断性，更适宜由B类公企业经营。在煤气产业，全国性的煤气输送系统应该保持B类公企业制度，而对该产业的其他可竞争的业务适宜实行民营化等。但英国等经济发达国家在自然垄断产业实行民营化改革中，没有对产业内的不同业务领域进行分类，而实行了整个产业的民营化，其结果是政府失去了对自然垄断产业的核心业务领域的控制力，这必然大大增加了政府对自然垄断产业的重大投资和价格等的管制难度。这也是非常值得中国借鉴的一个经验教训。
正是因为英国在自然垄断产业民营化改革中存在许多失误和教训，相当数量的英国公众并不赞成甚至反对自然垄断产业的民营化改革。如根据1988年进行的一项民意调查，大多数人认为，对某些自然垄断产业的民营化改革是不好的政策主张，具体地说，不赞成英国电信公司民营化的比例为56%，对英国煤气公司的比例为57%，电力和自来水产业的比例则高达72%。又如根据1995年进行的一次民意调查，64%的英国选民反对民营化，只有31%的选民赞成进一步实行民营化。1997年5月，反对民营化改革的英国工党在大选中，战胜了已执政18年，积极推行民营化的英国保守党，这充分说明了英国保守党已失去了政治优势，这无疑与社会公众对民营化改革的不满有相当的联系。英国工党执政后，反对继续推行民营化政策，强烈批评自然垄断产业中的被管制民营企业获得了高额利润。因此，工党上台后的第一个政策举措是对这些民营企业征收“额外收益税”（Windfalltax），其理由是，在国有企业转变为民营企业时，当时政府是以低价出售国有资产的，而且，这些民营企业在民营化后取得了许多不合理的利润。同时，工党还对自然垄断产业的政府管制体制做了评价，并试图通过必要的改革，以保证政府管制的公开、透明，对消费者和股民更加公平；刺激民营企业积极创新，提高质量和服务标准，促进经济效率，并把一部分因经济效率增长而带来的利益转让给消费者。
