十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出：“促进区域协调发展，形成合理的区域发展格局”，“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。西部地区要加快改革开放步伐，加强基础设施建设和生态环境保护，加快科技教育发展和人才开发，充分发挥资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力。东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴。”
一、深刻认识区域协调发展的战略意义
（一）区域协调发展的战略意义
区域协调发展是全面建设小康社会、加快推进现代化建设的重大战略任务。《建议》从全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设全局出发，完整地阐明了促进区域协调发展的总体战略布局，对促进区域协调发展、逐步实现不同区域的人民共享小康社会幸福生活具有重要指导意义。一要认识到区域发展不均衡是自然的、历史的、经济的和政治的各种因素共同作用的结果，其中自然条件或资源环境承载能力，对一个区域发展所起到的作用十分重要。在幅员辽阔、自然条件差异很大的大国，不同区域不可能完整、均衡地拥有所有发展的自然条件。发展的自然条件，有些是可以改变的，有些则是不可改变的，即使能够有所改变，也会付出极大代价，并很可能遭受自然的“报复”。二要充分认识促进区域协调发展的重要性和紧迫性，加快推进区域协调发展。我国各地区经济社会发展都取得了巨大成绩，不同地区人民的生活水平都得到极大改善，但区域发展不均衡的问题也很严重：由于经济分布与人口分布失衡，使区域之间人均GDP差距扩大；由于创造财源的劳动人口与财政负担的赡养人口的空间分离，使区域间人民享有的公共服务水平差距扩大；由于经济分布与资源分布空间失衡，导致水、电、煤等资源跨区域调动的压力越来越大；由于按行政区发展经济及其不当开发，使部分生态环境脆弱地区的人口承载能力快速下降，适宜人们生存发展的空间缩小。目前比较落后和发展比较困难的主要是发展条件不够好的中西部地区、少数民族比较集中的边疆地区，以及历史上曾经为新中国建设作出重大贡献的东北地区等老工业基地。加快这些地区的发展，不仅是保持国民经济平稳较快发展的需要，也是实现安定团结、维护边疆稳定和国家长治久安的必然要求，更是实现全面建设小康社会宏伟目标的重要基础。
中国发展战略概论第九章区域协调发展战略（二）区域协调发展战略的总体布局
《建议》提出，继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。这标志着我国促进区域协调发展的总体战略布局全面形成。
《建议》对各区域“十一五”期间的发展方向提出了明确要求。其特点一是战略布局更加完整。《建议》在过去的沿海与内地、东中西三大地带的基础上，首次把东中西和东北地区作为一个整体，完整地阐明了四大区域的战略布局，充分体现了“全国一盘棋”、各地区共同发展和共同富裕的一贯思想。二是发展定位更加准确。《建议》针对各地发展条件和潜力，对不同区域提出了不同的定位要求。西部地区要增强自我发展能力，东北地区要在改革开放中实现振兴，中部地区要在发挥承东启西和产业发展优势中崛起，东部地区要增强国际竞争力和可持续发展能力。三是发展重点更加清晰。针对西部地区资源丰富而生态环境脆弱、基础设施滞后、产业发展不足的突出问题，要求西部地区加强基础设施建设和生态环境保护，充分发挥资源优势，大力发展特色产业；针对东北地区发展现代农业条件较好，装备制造业有较好基础，而结构调整和改革开放任务艰巨的情况，要求东北地区加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业；针对中部地区区位优势明显、资源组合条件较好，而基础设施和市场体系发育不足的情况，要求中部地区抓好粮食生产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系。四是政策导向更加明确。《建议》强调国家区域政策将继续向中西部地区倾斜，国家继续在经济政策、资金投入、产业发展等方面加大对中西部地区的支持。同时，也强调东部地区发展是支持区域协调发展的重要基础。
二、明确不同区域功能的定位
功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。在全国国土空间结构上，一般可以划分为经济区、农业区、生态区等，在单个城市空间结构上，可以划分为居住区、工业区、商业区、旅游休闲区、自然保护区等。划分功能区主要应考虑的要素有：自然生态状况、水土资源及能源保障状况、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度、地缘特征等。
《建议》要求，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。这是《建议》的一个新亮点，是基于我国国情的现实选择，是实现区域协调发展的重大举措，是落实科学发展观的重要途径。
（一）这是缩小区域差距的重要途径
区域差距不是简单的各区域之间经济总量的差距，而是不同区域人民的收入水平、公共服务、生活水平的差距。促进区域协调发展，最终目的是要使全体人民享有小康社会幸福生活，使不同区域人民都获得均等的就业、住房和接受教育的机会，都享有大体均等的公共服务和生活环境，都享有大体相当的生活水平。因此，促进区域协调发展，既要继续支持欠发达地区发展经济、做大分子，也要逐步促使一些生态环境脆弱、发展经济条件不够好的区域的人口逐步转移、缩小分母。
（二）这是从根本上改善生态环境状况的重要举措
我国相当一部分的国土属于生态环境脆弱区域，其自然状况难以支撑现有的且不断增长的人口过上人均3000美元的小康生活。对这类区域来讲，实现第一个翻番，达到人均1000美元，生态环境已经不堪重负；若仍按原有模式实现第二个翻番，达到人均3000美元，则势必大大超出其生态环境承载能力，带来生态环境的重大破坏。因此，谋划区域协调发展要跳出行政区的界限，用更广阔的视野来考虑包括人口在内的各种生产要素的流动问题，从根本上扭转我国生态环境状况，必须按照不同区域的资源环境承载能力，引导经济布局和人口分布适应自然，逐步实现“一方水土”与“一方经济”、“一方人口”相协调。
（三）这是制定区域政策和完善评价体系的重要基础
长期以来，我们对区域经济发展的评价基本上是按各级行政区划进行的。这虽然有利于调动行政区的积极性，便于区域政策操作，但很容易导致不同发展条件的地区之间盲目攀比，并使对地区发展的评价和区域政策有失客观。在全国960万平方千米的陆地国土中，不同区域由于资源环境承载能力不同，集聚产业和人口的能力也不同，有些区域主要是经济和人口密集区，有些区域主要是农业区，有些区域主要是生态区。对经济区，必须评价其经济发展的情况；对生态区，则不能把增加GDP放在第一位，主要应该评价生态环境保护的情况。按功能区划构建区域发展格局，据此制定相应的政策和评价指标，打破了完全按行政区制定区域政策和评价地区经济发展成效的做法，可以使地区评价更有针对性，使区域政策更加细致。
明确不同区域的主体功能定位就是要在东中西和东北地区这一区域发展总体战略布局的基础上，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对下一个层面的不同区域进行主体功能区划，逐步形成不同区域主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，经济发展与人口、资源、环境相协调的区域发展格局。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，要着力提高产业的技术水平，化解资源环境瓶颈制约，提升参与全球竞争的层次，成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的核心区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，要充实基础设施，增强吸纳资金、技术、产业转移和人口集聚的能力，加快工业化和城市化，增强区域辐射作用，逐步成为支撑今后我国经济发展和集聚人口的重要载体。限制开发区域是指生态环境脆弱、集聚经济和人口的条件不够好的区域，如退耕还林还草地区、天然林保护地区、草原“三化”地区、重要水源保护地区、重要湿地、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区等。要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治等工程性措施，因地制宜地发展本地可承载的特色产业，引导人们自愿平稳有序转移到重点开发区域和优化开发区域，缓解人与自然关系紧张的状况。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域，要依据法律法规规定实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动。
三、健全区域协调互动机制
《建议》指出，要健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。这“四大机制”是实现区域协调互动、优势互补、相互促进、共同发展的重要途径，也是今后推进区域协调发展中需要着力加强的具体工作。
（一）市场机制是实现区域协调发展的根本途径
区域发展不均衡是自然的、历史的、经济的和政治的各种因素综合作用的结果。我国正处于从计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，区域发展不均衡，在相当程度上也是市场经济体制不完善、市场配置资源的作用没有充分发挥的结果。市场机制具有使要素价格和要素收益均等化的作用，当发达地区的水、土地、劳动力、能源、环境及其他资源价格上涨、收益下降时，资金必然流向这些要素价格较低的欠发达地区，从而促进欠发达地区的发展。我国由于市场经济体制还不完善，突出表现在要素价格还没有充分反映其稀缺程度，特别是发达地区由于有财力对土地费用等要素价格进行补贴，在一定程度上阻碍了资金在区域间的自由流动。因此，在社会主义市场经济条件下，推进区域协调发展，首先必须打破地区封锁，加快建立全国统一市场，实现生产要素在区域间自由流动和产业转移，不能再靠行政命令调拨资源、靠计划安排项目来实现。
（二）合作机制是实现区域协调发展的重要途径
合作机制是在区域之间，由政府搭台、企业唱戏的机制。各区域的自然禀赋不同，发展条件不同，各有各的比较优势，发展多种形式的区域合作，有利于实现区域间优势互补、互利共赢、共同发展。中西部地区具有资源优势，东部地区具有资金、技术和人才优势，如把东部地区的资金、技术和人才优势与中西部地区的资源优势结合起来，促进东部地区那些主要依靠中西部资源的产业向中西部地区转移，既可以避免资源大跨度大规模调动，降低全社会运输成本和交易成本，提高整体经济效益，也可以带动中西部地区的经济发展。要探索建立制度化的区域合作机制，开展多层次、多形式、多领域的区域合作。要加强统筹协调，在基础设施和公共服务建设方面加强协作，避免重复建设和资源浪费。要充分发挥政府和中介机构的作用，建立区域合作的服务体系，鼓励区域合作方式创新。
（三）互助机制是实现区域协调发展的重要补充
互助机制就是先富帮后富，这是我们国家的好传统，也是社会主义优越性的重要体现。早在“七五”时期，中央就提出东部地区在发展中要主动考虑如何帮助中部和西部的发展。从这些年的实践看，区域间的互动已经取得良好成效。健全互助机制，就是要在总结经验基础上，进一步发扬先富帮后富的优良传统，鼓励发达地区采取多种方式帮扶欠发达地区。要继续做好发达地区对欠发达地区的对口支援，特别要做好对边疆地区和少数民族地区的对口支援。要继续鼓励社会各界捐资捐物，改善贫困地区和受灾地区人民的生活，改善义务教育、基本医疗等公共服务条件。要拓展支援领域，在继续搞好资金援助、项目援助的基础上，加大技术援助和人才援助的力度，放大辐射和带动作用，将外界援助转化为内生机制。
（四）扶持机制是实现区域协调发展的重要手段
这是对政府特别是中央政府的要求。不同区域的现有发展水平和主体功能定位不同，仅仅依靠市场机制的作用，区域发展不均衡，特别是区域间人民享有的生活水平差距大的问题可能在相当长的时期内得不到解决。只有在健全市场机制、合作机制和互助机制基础上，加大政府的调节力度，才能更好地促进社会公平，保障全体人民共享改革发展成果，建设社会主义和谐社会；才能从全局和战略的高度保护好重要生态功能区，使我们中华民族繁衍生息的空间不断得到改善；也才能更好地履行政府提供公共服务的职责，使各地区人民享有大体相当的公共服务水平，创造良好的生活环境和公平的起点。公共服务是有别于市场提供的针对私人付费服务而言的服务，是由政府提供的、免费或部分免费的服务。在不同的发展阶段，政府财力所决定的公共服务的质和量也有不同。我国现阶段的公共服务，至少应该包括义务教育、公共卫生、公共安全、公益文化、最低生活保障、扶贫等。公共服务的特点是广覆盖、均等化。公共服务均等化，就是政府要公平地分配公共服务，逐步缩小城乡、地区间公共服务的差距，提高公共服务的公平性和可及性，逐步保障居住在不同区域的人民都享有大体相当的公共服务。实现公共服务均等化的目标，基本途径就是财政转移支付。当一个地区的财力不足以保障本地居民享有与全国大体相当的公共服务水平时，中央和省级政府就应该加大对这一地区的财政支持。
四、致力于区域协调发展的制度创新
（一）制度创新是区域可持续协调发展的动力
区域可持续发展是指在一定时空尺度区域内，人类通过能动地控制区域这个复杂大系统，在不断提高人类的生活质量，又不超越资源环境承载力的条件下，既满足当代人和本区域发展的需求，又不对后人和其他区域满足其需求的能力构成危害的发展。判定一个区域的发展是否属于可持续发展的主要标准为：一是自然资源系统的开发利用是否合理；二是经济系统是否高效；三是社会系统是否健康；四是生态环境系统是否能实现良性循环。实现区域的可持续发展，不能沿袭传统的制度机制和管理方式，必须建立完整的与区域可持续发展要求相适应的制度体系和管理模式。以区域经济的可持续发展为例，建立能够保证区域经济可持续发展的经济制度，不仅仅包括物质生产领域的经济体制及其运行机制的变革，而且包括精神生产、人类自身生产和生态生产等领域的体制及运动机制的变革，这些都要纳入可持续发展总体战略之中。只有这样，才能真正实现区域的物质再生产、精神再生产、人类自身再生产和生态再生产的相互适应与协调发展，才能促进物质资本、人力资本、生态资本相互增殖，从而确保区域经济、社会与环境的可持续发展。
（二）构筑有利于区域可持续协调发展的制度创新的思考
1.区域经济制度的创新
一是区域经济发展规划与开发的基本制度创新。包括区域开发的法律制度，涵盖区域开发的目标、程序、产权保护、市场秩序、交易规则等；激励制度，涉及各种优惠政策和激励的机制；区域开发的约束制度，含区域开发中的一些限制性行为和开发条件。
二是区域产业制度创新。首先要充分发挥政府在制度环境变迁中的主导作用。政府在高新技术产业发展中的作用不在于直接参与市场运作，而在于发挥政府在制度供给上的重要作用，发挥政府在制度环境变迁中的主导作用，并且为高新技术产业发展提供全方位的服务；其次，政府要采取灵活的产业政策引导高新技术产业发展，以高新技术产业带动产业结构优化；三要建立一种有利于知识创新的制度体系。如建立可以有效激励增加人力资本投资和知识创新的所有权制度，推动知识产权制度创新，创造人才激励制度实现的条件，建立一种有利于知识创新成果转化的企业创新机制等。
三是区域金融制度创新。通过区域金融制度的创新，实现生产要素在行业、地区之间的转移重组，进行投资的再分配，使地区产业结构在动态中趋于合理。对发达地区，要加快金融体制的改革，改变目前按行政区划均衡配置金融分支机构的方式，逐步过渡到市场经济区域金融非均衡发展所要求的按经济区域配置金融机构的方式，实现金融机构和各种金融资源的经济性配置、转移和集中，培育各种不同层次的金融中心。对欠发达区域积极发展政策性金融，通过设置区域开发性金融机构来推动欠发达地区的资源开发和经济发展；实行有差别的金融发展政策，如宽松的利率和金融管理政策。
四是区域投资制度创新。无论是发达地区还是欠发达地区和不发达地区，区域性投资政策所倾斜的项目内容必须是目前迫切需要解决、能促进区域可持续发展的重大问题，如综合能力建设、持续农业、清洁生产和环保产业、资源产业、清洁能源与环境污染控制、消除贫困与区域开发整治等。要大力推动风险投资的发展。政府作为宏观经济活动的调控者，要努力创造有利于风险投资发展的政策法规环境，特别是加强风险投资的立法工作，建立和完善风险投资的风险补偿机制，建立风险投资的支持体系。还要采取适度宽松的政策，大力鼓励民间风险投资。
五是区域经济制度创新。除上述四类外，还包括财政制度、收入消费制度、进出口贸易制度，各类制度、政策相互协调、相互配合，组成一个相对完整的区域经济制度创新体系。
2.区域社会制度的创新
一是教育制度创新。教育制度创新的主要内容包括重构教育发展的公共治理结构，界定好政府在教育发展中的权限并处理好政府和社会、市场、教育机构等之间的关系，实现发展的模式转换；构建现代公共教育财政制度，扩大政府对教育的投入，提高有限教育资源的配置与使用效益；建立和完善教育发展法律法规保障体系，建立现代学校制度；培育社会参与和市场导向机制，鼓励民间资本对教育的投入等。二是就业制度创新。要建立统一完善的劳动力市场，改善个体劳动就业制度；进行与就业相关的制度改革，如户籍、工资分配、劳动管理等；建立相应的劳动就业系统、就业培训和服务系统。三是科技激励机制创新，包括产权激励制度、企业激励制度、市场激励制度、政府政策激励制度。四是社会保障制度创新。要重点加强城镇灵活就业群体的社会保险、农民工的社会养老保险、失地农民的养老保险的制定与管理，并加快建立农村纯农户的社会养老保险制度。
3.区域资源环境管理制度的进一步创新
包括全面推行排污许可证制度、公众参与环境管理制度创新、区域环境与发展综合决策制度创新、自然资源产权制度创新、自然资源使用制度创新、自然资源核算制度创新等。
