第23章 全面建设小康社会背景下的新型城市化(2)

第二，全面构建社会政策的国家治理。发展型国家首要特征是经济发展主义，几乎所有政策都是围绕着经济发展而制定，即便有较少的社会政策，也要么服从于经济建设，要么限制在特定区域和特定行业。改革开放以来，中国开始了向市场经济的快速发展。然而，经济体制改革向纵深发展之际，正是触发潜在社会问题之时。经济体制的深刻变革使原有单位丧失了社会保障的经济基础和组织基础。特别是20世纪90年代以来，国企住房制度改革、下岗职工再就业以及社会福利社会化改革，无一不涉及重大社会政策的创设。（杨团，2000）另外，经济效率的优先导致社会贫富差距、社会不稳定等社会问题凸显，也是出台社会政策与构建社会主义和谐社会的宏观背景。与注重效率优先的经济政策不同，社会政策最主要的特点是它具有社会性的目标。所谓社会性目标，是指它一般不为直接促进经济发展或增加整个社会的物质财富，而是以增进社会整合和稳定、提高生活质量和促进社会进步以及人的可持续发展为目的，尤其关注更加公平地分配各种资源而满足弱势群体的需要。（关信平，2008）党的十六大以来，社会保障制度开始走到前台，社会救助、社会保险和社会福利三位一体的覆盖城乡的社会保障体系开始初步形成。最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保障制度等也取得很大成就。整个国家社会保障日益呈现出一场深刻的革命，无论是社会保障观念、制度结构和责任承担方式，还是财务模式以及与其他政策系统的关系等，都发生了根本性的变化。

第三，大力发展社会组织，重构国家与社会关系的国家治理。改革开放以来，我国非政府组织经历了一个从无到有、曲折发展和成长壮大的历史过程。随着改革开放深入、市场经济日趋成熟和社会转型的全面展开，中国民间组织越来越发展成为与国家体系、市场体系相对独立同时又相互依存、相互渗透的社会领域，也称为第三部门。特别是十六大以来，国家开始把社会组织视为一种新的社会机制和社会力量予以重视，社会组织的发育和成长开始走向良性轨道。民政部发布的2006年民政事业发展统计报告指出，截至2006年年底，我国民间组织总量达到354万个，其中，社会团体192万个，比上年增长123%，民办非企业单位161万个，比上年增长88%，基金会1144个，比上年增长173%参见：《民政部23日发布：2006年民政事业发展统计报告》，中央政府门户网站，2007年5月23日，http：∥www.gov.cn/gzdt/200705/23/content_623325.htm……社会组织已成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在我国政治、经济、文化和社会建设中发挥着不可或缺的积极作用，成为构建社会主义和谐社会和国家治理的重要力量。特别是2008年四川汶川大地震发生后，民间组织迅速行动起来，在向全社会发出行动倡议的同时，积极以捐款捐物、组织志愿力量等多种方式投身于抗震救灾，充分显示了社会参与治理的力量。

第四，建设公共服务型政府的国家治理。在全球竞争日益激烈、不同国家和跨国行为者的多样性压力的背景下，一体化的全球经济和政治进程不断地销蚀了发展型国家的政治自主性和政策能力。这就需要超越发展型国家，扬弃发展过程中的国家主义。其重点是要转变政府行为，建设公共服务型政府。所谓服务型政府是指以“管理就是服务”为理念，以提供私人或社会不愿提供或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。（郁建兴、石德金，2008）进入21世纪以来，国家明确提出构建服务型政府的重要目标。比如，党的十六届四中全会对深化行政体制改革、强化政府公共服务职能、建设服务型政府提出了新的要求。其内容包括：（一）完善政府公共服务职能，形成完整的政府公共服务职能体系。（二）努力提高政府公共服务总量与质量，使公共服务与经济增长协调发展。（三）建立适应我国国情的公共服务模式。（四）建立完善的公共服务制度。（五）以完善基础性公共服务为重点，实现人人享有基本公共服务的目标。

三、新时期国家建设背景下我国新型城市化的实践在强调以人为本，提倡和谐社会建设以及为实现全面小康社会而努力奋斗的国家建设大背景下，我国城市发展的战略方针和实践策略也在发生悄然变化。大体而言，新时期我国城市化主要围绕如下几大主题展开。

（一）积极培育内需市场，促进区域经济增长改革开放以来，在发展型国家建设的战略方针下，“投资、出口和消费”被誉为“拉动经济增长的三驾马车”。但是，长期以来，我国经济主要依靠投资和出口的拉动，内需消费始终没发展起来。1997年东南亚金融危机让党和政府意识到外向型经济的脆弱性，并开始认识到中国经济正常健康发展必须立足国内，扩大内需。1998年，中央经济工作会议就提出“坚持扩大内需的方针”，以后每次中央经济会议和全国人民代表大会上历次政府工作报告中均会强调扩大内需。截至2008年，内需从量上看是有所扩大，但内需特别是居民消费在GDP中所占比重却不断降低。温家宝在2009年《政府工作报告》中提出：“坚持把扭转经济增速下滑趋势作为宏观调控最重要的目标，把扩大内需作为促进经济增长的长期战略方针和根本着力点，增加有效需求，加强薄弱环节，充分发挥内需特别是消费拉动经济增长的主导作用。”这是对扩大内需在中国经济中长期发展中的地位和作用又一次明确定位。扩大内需成为中国应对国际金融危机的根本性措施和经济中长期发展的战略选择。

改革开放初期，尽管党和政府就强调坚持自力更生的方针和经济发展主要依靠国内市场的思想，但资源禀赋水平的低下决定了不可能将经济发展的立足点放在国内，长期封闭落后于世界的教训决定中国必须实行对外开放，即将中国经济发展战略逐步确立为依靠外需拉动的战略态势。

随着改革开放的不断深入，中国经济社会格局发生了巨大变化。短缺消失，买方市场开始形成，内需不足的局面开始出现。1997年，从泰国开始爆发的金融危机对东南亚各国的经济和社会发展造成了巨大的冲击。这年秋季，长江流域和三江平原遭遇了百年一遇的自然灾害，中国遭受了巨大的经济损失。为应对金融危机及自然灾害对中国经济的冲击，在继续实行对外开放战略，扩大对外贸易的同时，中央政府提出了实施扩大内需的长期战略方针和基本立足点的重大决策。1998年2月，中共中央、国务院发出《关于转发〈国家计划委员会关于应对东南亚金融危机，保持国民经济持续快速健康发展的意见〉的通知》，强调“立足扩大国内需求，加强基础设施建设”。这是中央文件第一次明确将“扩大国内需求”作为一项政策提了出来。（戚义明，2009：37）1998年12月的中央经济工作会议上再次提出了扩大内需的战略方针。并且在这次经济工作会议上，时任国家主席江泽民提出了许多有价值的观点，包括：中国经济发展常态的确认；实施扩大内需战略在中国就是发展；中国作为大国的具体国情是中国实施扩大内需战略的理论依据；中国扩大内需的出路以及中国实施扩大内需使得中国经济发展具有极大的回旋余地的思想等。其中，更为重要的是，江泽民将扩大内需定位于战略高度，而不是策略角度。为扩大内需，国家实施了西部大开发的战略，对中国近年来实施扩大内需产生了重要影响。

为了应对亚洲金融危机，国家采取了积极的财政政策，主要是通过增发国债用于基础设施建设。1998年1000亿元国债中有近70%用于基础设施建设。此外，还进行了一系列的经济体制改革，实行了住房、教育、医疗、养老等改革，并配之以个人消费信贷的发展，在一定程度上拉动了公众的消费需求，最终使得经济走出低迷状况。然而，中国投资拉动一定程度上是以透支消费为后果的，对教育和住房的消费很大程度上降低了居民的消费能力。由于外部经济拉动的显著作用，消费难以启动，内需对中国经济的促进作用不断缩小，2008年消费率降到了50%以下，其中居民消费率只占到GDP的353%（张卓元，2010），同比世界各国都是最低的。

2008年，国际金融海啸再次爆发并迅速波及全世界。与1997年亚洲金融危机不同，这次危机对西方发达国家影响比较大。德国、日本、美国经济持续出现负增长，失业率不断上升，甚至在一些国家引发了政治危机。欧元区与日本经济在2008年第二季度进入负增长，美国经济在2008年第三季度进入负增长。根据国际货币基金组织（IMF）2008年11月修订的《世界经济展望》报告，2009年发达经济体的总体增长率为-03%，而美国、欧元区与日本经济分别为-07%、-05%与-02%。以美国为代表的发达经济体，其实体经济可能至少需要3—5年时间，才能恢复到危机前的增长水平。对中国来说，中国经济发展主要拉动力之一对外贸易由于这次金融危机而大受影响。2008年年底2009年年初中国东南沿海67万家企业的倒闭以及2007年以来全球股市的低迷充分地说明了危害的严重性。随着危机的不断加深，在全球各国在相互合作应对危机的同时，贸易保护主义重新抬头。对中国来说，由于外部经济的不确定性，其出路只有一条，即将外需和投资、消费协同拉动，实施扩大内需作为中国经济发展的重要推动力。因此，早在10年前就已经明确提出的扩大内需战略再次出台。4万亿救市，家电下乡、摩托下乡，各地方政府纷纷发放购物券，十大产业发展规划出台，救市新办法不断涌现。也就在此大背景之下，中部地区崛起有了更大的动作，振兴东北地区老工业基地战略地位也被重新认识。同时，包括关中—天水经济区等九个区域发展规划在2009年获批出台，这是中国政府在扩大内需方面新的重大战略举措。

至此，包括长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、黄河三角洲、中部和西部在内的我国新的区域经济版图逐渐成形。如果说十一大产业振兴规划已编制了一张大网，基本上将国民经济中各个行业全面覆盖，那么，区域振兴规划就是发挥各地区的区位优势，最终实现拉动全局的最有力保障。广州市社科院区域经济研究所所长杨再高认为，中国经济发展需要多级带动，一年内批准9个区域经济发展规划，体现了国家区域经济发展布局的需要，将为国家经济发展培养多个增长带。如同美国20世纪30年代面临过的区域经济失衡问题，突袭而来的国际金融危机，使“外向型”经济的沿海地区遭到了严重冲击，国家及时出台区域经济规划，就是旨在通过构建新的经济布局，壮大推动中国经济发展的能量。历史数据表明，国家在一定时间内针对区域的振兴计划，能够有效拉动该区域经济的高速增长，并拉动相关产业和企业的增长。以东北振兴计划为例，2004—2007年期间，东北地区GDP年平均增速为1308%，高于全国平均水平，比实施振兴计划前4年增速提高了342个百分点。以西部开发为例，从1995年到2009年前三季度，西部地区的固定资产投资规模在全国的占比已从162%提高到241%，中部从165%提高到222%，东北从89%提高到117%，东部沿海则从583%降至42%（二）城镇化、新农村建设与主体功能区规划2005年，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确地把建设社会主义新农村确定为我国现代化进程中的重大历史任务。这是从我国现代化的战略高度和“三农”问题实际出发，实现统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的具体化方案。2008年10月十七届三中全会又通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村改革发展基本目标任务做出了更加细化的界定。从我国的国情和农村发展情况来看，建设社会主义新农村，并不是要否定我国的城镇化道路。而推进城镇化，即便我国的城镇化程度达到60%，仍然会有五六亿人滞留农村，所以推进城镇化的同时也必须大力发展新农村。建设新农村和推进城镇化是相互关联、密不可分的，它们都与解决“三农”问题有关。因此，积极探索建设新农村与推进城镇化的互动发展，实现现代化的双轮驱动，成为新世纪以来经济社会发展的重要探索和实践。

2011年国家“十二五”规划提出，“优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平”，突出城市化发展的内涵和质量，强调小城镇建设对缩减城乡差距的作用。这体现了党中央对过去“规模论”思想主导下的粗放型城市化发展道路的反思，同时也预示着我国城市化发展将进入新的发展阶段，开始注重城市规划的合理性、城市发展的科学性和城市建设的质量。2012年4月初，时任副总理的李克强在《求是》杂志上撰文强调，“调整经济结构最重要的是扩大内需”，“扩内需的最大潜力在城镇化”（李克强，2012a）。7月13—14日，李克强在湖北考察时又强调，城镇化是内需最大的潜力所在，是经济结构调整的重要依托。中部地区发展的回旋余地很大，对全国经济的带动作用日益凸显。长江中游地区承东启西，集中了上亿人口，工业有基础，又是我国农业主产区。加快这一地区崛起，推进工业化、城镇化和农业现代化“三化并举”，前景十分广阔。他指出，要研究制定全国城镇化发展规划，注重体制机制创新，打破行政区域限制，使各类生产要素自由流动、优化配置。（李克强，2012b）上述思想和观点，蕴含了在经济结构转型背景下党对新型城市化道路的探索，其核心便是建立在区域经济整合基础上注重质量内涵的新型城市化道路。