发展实践
自新中国成立到1978年党的十一届三中全会前，整个中国基本上处于泛政治化时期，国家全能主义是这一阶段的显著特征。在全能主义国家，国家通过单位制、人民公社制和户籍制等获得全部资源的支配权，形成“国家—单位—个人”社会管理格局。在城市，单位制成为党委领导下的绝对控制系统，在农村，人民公社内部建立起三级领导结构体制，整个社会形成以单位为细胞、以户籍为基点、以纵向管理体系为中介的高度中央集权体制。国家从社会中夺走了几乎全部权力，整个社会生活呈现出高度政治化，国家与社会之间缺乏明确的边界。户籍制度把社会固定如同钢板一块，最终完成对社会的绝对控制。社会生活组织方式严重缺乏自主性，从社会福利的分配、集体活动到婚姻家庭等私生活方式，所有的社会生活几乎都按照阶级分类的逻辑来操作，社会体制是对政治逻辑的适应和附庸。（李友梅，2008）全能主义时期，国家在经济治理上实行“一大二公三纯”的计划经济体制，把计划作为资源配置的主要方式。经济上“统购统销、统分统配、统进统出”的计划体制，把社会重新整合进一种集权控制程度更高的同质性、板块性的、以“单位所有制”为基础的组织结构中。（萧功秦，2008：49）计划经济的特色在于不按照经济自身的规律和逻辑运行，而是迎合特定的政治目标和政治逻辑的具体要求，同时深受阶级斗争标准的影响。因此，这种强国家—弱社会—弱市场的治理模式必然导致整个国家高度政治化，市场以及社会功能的严重衰退。（萧功秦，2008：86）正是在这一宏观背景下，新中国成立后到改革开放前，中国的城市化进程始终深刻地受到全能型国家建设战略目标、核心理念等结构性因素的影响，走出了一条复杂而曲折的发展道路。这一时期我国城市化的实践策略主要表现如下：一、通过“三反”、“五反”等运动重塑城市社会结构，对既有城市进行社会主义改造，为新生政权的建立和巩固奠定城市基础；二、通过单位制、街居制等一系列制度设置，重塑城市社会管理体制；三、通过城乡户籍管理、物资统一调配等制度，重塑城乡社会关系；四、通过（重）工业化，建设了一批新兴的工业城市。
一、对城市的社会主义改造
新中国成立后，中国共产党成为国家建设的领导者。当时国家建设的逻辑起点主要有两个：一是孤立的城乡关系成为国家资源汲取能力持续提高的障碍；二是孤立的社会阶级阶层关系，成为社会整合的难题。在此背景下，中国共产党主要采取了两个重要战略来进行国家建设：一是以城市政治为核心的社会建设战略，以弥合各社会阶级、各行业之间的关系，为国家建设重构新的社会结构基础；二是以（重）工业化为核心的经济建设战略，以消除城乡之间的对立，实现城乡大结合。（马翠军，2002：7）1949年春，中共七届二中全会在河北平山县西柏坡村召开。会上，毛泽东向全党宣布：“从现在起，开始了由乡村到城市并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”（毛泽东，1991：1427）城市化、工业化、现代化，随着新的国家政权的建立而开始写进中国共产党的行动纲领。
而此时中国共产党即将接管的城市社会却带有太多的消极特征：“它们建立在资本主义的财产关系和市场交换基础之上；刺眼的不平等、惊人的浪费、贫困、乞丐、失业以及贫民窟恶劣的居住条件；极易爆发无法控制的通货膨胀；富裕家庭的孩子在受教育和其他方面享受种种特权；外国势力和文化影响高度集中；城市官僚专横腐败，对平民的需要麻木不仁；犯罪、卖淫、吸毒以及黑社会敲诈勒索猖獗；城市不关心农村的需求；到处充斥着实利主义、玩世不恭和异化了的人们。”（麦克法夸尔、费正清，1998：713）这就决定了中国共产党不会满足于按照旧城市的逻辑来管理城市，中国共产党决心从根上改变中国城市。
这个决心有特定的历史根基和的理论支持。众所周知，中国共产党领导下的中国革命分两步走：新民主主义革命与社会主义革命。就城市社会而言，社会主义革命就是实现对资本主义工商业的社会主义改造。如马克思所言，资本并非仅仅是一种物，更为重要的是一种社会运动过程，是一种社会关系（马克思，2004：926927）。由此可见，城市社会主义革命绝非简单地指将资本主义经济改变成公有制经济，而应该被认为是一场深刻的社会关系变革和社会结构重构。将资本主义经济改造成公有制经济是新中国成立后中国共产党建设国家政权的主线，围绕着这一主线，1949—1956年中国城市社会在共产党的干预下发生了一系列影响深远的历史事件，这些历史事件与资本主义经济的社会主义改造有着直接的关联，正是在这个关联中，中国共产党实现了对城市社会关系的变革和城市社会结构的重构。（汪仕凯，2008：6）新中国成立前后，为清理和重建城市基层社会秩序，中国共产党在城市进行了一系列的社会改造运动（阮清华，2008；黄亦君，2011；张楠，2012），诸如镇压反革命、取缔会道门、消除烟赌娼等。
以上海为例，上海在新中国成立后所进行的社会主义城市改造，代表了这一时期共产党城市治理思想的典型。对于中国共产党来讲，上海解放后，如何改造和建设这个当时中国“最现代化的城市”，是“中国革命的最后一个难关”、“一个伟大的考验”（毛泽东，1991：1453）。在战争中失败的国民党人，离开上海时曾留下一句话：共产党在上海“蹲不上三个月”（潘汉年，1950）。这多少反映了解放初上海社会异常复杂的现实，新政权能否在这个基层社会社团交错、帮会林立的城市立稳脚跟是决定中共能否最终完成革命任务的关键。从进一步的意义上来讲，新政权如何改造和重构城市基层社会，拉开了新生国家进行城市社会管理的序幕，其间所体现的国家与社会关系也成为日后城市基层社会组织发展、变迁的基础（国云丹，2009：40）。
1949年5月，中共解放上海，相继成立上海市军事管制委员会、上海市人民政府，接管了上海这个中国人口最多、社会情况最复杂的城市。为了使接管工作顺利，上海军管会于1949年5月20日发出关于接管工作的通知，其中与城市基层社会有关的规定如下（国云丹，2009：41）：
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四、救济工作、卫生工作。在大城市解放后，每因秩序混乱，顿成严重现象。为此责成政务委员会领导各分区，配合公安、卫生部门，周密设计，动员群众，组织失业工人，实行以工代款办法，迅速进行打扫街道，修复被破坏之道路、暗沟、卫生设备与市政建设。
五、对反动的旧保甲制，在接管初期由于主观力量不足，接管任务多，地下党未见面前，暂行采取不承认也不宣布取消的态度。但区接管委员会，应协同公安局迅速接收保甲户籍档案（包括公民证、身份证、存根及户口册子等），以利我实行军管及民政、公安工作之建立。
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解放之初，新政权依照上述原则开始了对上海基层社会最初的接管。事实上，解放前夕，共产党的组织力量已悄然进入上海的各里弄，为城市解放和随之而来的城市改造做准备。中国共产党接管上海后，主要采取了革除保甲制度、清扫帮会组织、镇压反革命运动、建立户籍管理制度等多种措施，对城市社会进行改造。
保甲制度是“反动统治的工具”，在各个城市解放时都属于废除的对象。一般来说，中国共产党解放一个城市，接管委员会随即宣布废除保甲制度。但中共由于在上海城市基层没有自己的组织体系，不得不暂时利用旧保甲人员。1949年1月3日，中央在《中共中央关于处理保甲人员办法的指示》中明确指示废除保甲制度的同时提出：“对一般保甲长在短时期内仍须留用，使之有助于社会治安的维持。”1949年5月20日，陈毅签发《上海军管会关于接管工作的通知》：“对反动的旧保甲制，在接管初期由于主观力量不足，接管任务多，暂时采取不承认也不宣布取消的态度。……对于罪恶昭著，人民要求坚决惩处的保甲反动分子，应加处分。一般可利用者应按中央指示，在群众监视下给予一定任务，以后在群众发动时才取消保甲。”（阮清华，2008）上海的帮会是一个包含了社会上几乎所有阶级、所有阶层成员的庞杂集团。其帮会头领和骨干分子由官僚政客和流氓恶霸头子组成，普通劳动群众组成帮会群众层，介于帮会首领和普通群众之间的是流氓无产者阶层，三部分人构成了帮会的整体。不同身份的人对新生政权抱有不同的态度。解放后，新生政权对基层弥合的改造工作中，清除帮会势力可以说是一项最复杂、最具策略性的任务。
为了铲除产生和滋长帮会这类封建组织的社会土壤，中共又着手结合“镇反”镇压反革命运动的目的在于镇压特务和其他积极参与抵制新政权的分子。列在待镇压的名单之上的有从前的国民党党员、与国民党关系密切的组织成员和秘密帮会的头目。镇反运动的打击对象首先是土匪、恶霸、特务、反动党团骨干分子和反动会道门头子等五种反革命分子，因此镇反运动的前期又被称为清匪反霸斗争。党和政府对这五种敌人，根据血债、民愤以及损害国家利益的程度，按照首恶必办的原则进行处置，凡应杀必须杀的坚决迅速地杀掉；凡可杀可不杀的坚持一律不杀；凡可捕可不捕的一律不捕。、“三反”、“五反”运动，开展改造上海社会的庞大工程。1951年11月26日，上海市公安局根据市人民政府的命令，封闭了全部妓院，把妓院妓女共500余人送民政局妇女教养所安置，妓院老板324人另行集中审查。1952年8月，全市开展肃清烟毒运动，打击专门制造、运输、贩卖毒品的毒贩，惩处毒贩3548人，缴获鸦片、海洛因等毒品13万两。1953年5月，又开展取缔反动会道门斗争，逮捕“一贯道”、“九宫道”、“同善社”、“一心天道”等反动会道门及坛主和反动道首2529人，对其他7198名道首作出管制、剥夺政治权利和免予处罚等处理。（国云丹，2009：46）经过严厉镇压和社会改造等综合治理，中共政府不仅在上海粉碎了帮会组织，而且初步改造了滋生帮会的社会环境，上海里弄得到了治理，其基本面貌发生了根本变化，治安秩序也明显好转。（胡训垊，1991：244246）为了保持社会的稳定，并且为建立基层社会新秩序做准备，在废除保甲制度的同时，中共政府还立即着手建立户籍管理制度。上海解放后，为了废除国民党的保甲制度，将户籍管理权由民政部门向公安部门移交，必须要有一个比较准确的数字。同时从当时的社会治安角度看，建立户籍也是一件相当重要的大事，因为恢复经济、确保市民生活供给、打击散兵游勇及旧社会遗留的社会渣滓制造的各种破坏活动，都迫切需要有一个比较准确完整的户口资料。因此，在接收了旧户籍册后，新政权意识到必须立即进行户口校正工作。1949年12月15日，《上海市户籍校正办法》公布，人民公安机关从1950年3月13日起正式开始受理各种户口变更登记手续。至此，在我国历史上实行了900多年的保甲制度彻底宣告废除。
二、农业支持工业与乡村支援城市
在经济生活领域，1949年以后，将乡村纳入以城市为主导的发展轨道，实现中共的工作重心由农村转向城市，依靠城市领导农村进行国家建设，成为党和国家的主要任务。“只有将城市经济恢复起来了，消费的城市变成生产的城市了，人民政权才能巩固起来。”（毛泽东，1991：1413）在社会一体化能力建设的要求下，新政权瓦解了传统农村综合经济。
20世纪50年代初开展的土地改革运动，以及此后旨在控制粮棉生产和贸易的统购统销，都使得多种经营的农村经济形态快速改变成单一的农业经济，小生产者逐渐失去了经营的选择权，手工业、商业和服务业也被迫剥离出来。土地改革因是按农村人口计算，无偿分田分财，因此相当一批从事手工业、商业的农村人口重新退回土地上务农。随同土地制度一起瓦解的还有传统宗族内的“公田”以及建立在旧的社会组织基础上的耕作制度与合作制度。“乡村的地方隔绝状态也被打破，农民成为国家政治中的一部分，并且也被纳入国家的市场经济中。”（莫里斯·迈斯纳，1989：146）手工业、商业、服务业与农村经济的脱离立即改变了原来乡村与城市的封闭性，改变了农村与城市的关系。“农业社会主义改造的急速发展直接带动了资本主义工商业和手工业的社会主义改造急速前进。”（薄一波，1991：326）面对巨大的农村市场，城市经济开始由消费城市向生产城市转变。城市生产功能的强化使其在经济建设、产品提供、商业流通中取得了核心的领导地位。通过对农村经济和城市经济的改造，国家得以垄断商品流通，最大限度地进行社会资源的汲取与再分配。
