过度郊区化带来了许多社会问题。这首先表现为中心城区人口的减少和经济衰退。在美国历史上，大城市孕育了北美工业革命，使美国在19世纪末、20世纪初成为世界上最强大的工业国家。但随着科技进步，美国经济在战后开始由工业经济向服务经济转型，城市功能也随之变化。城市逐步从产品加工中心转变为服务和信息处理中心，大批产业开始由内城转移到郊区，商业、服务业、办公业开始向郊区流动。尽管同时也有大量的移民进入城市，但从20世纪50年代开始，美国的一些大城市中心区仍然出现了人口减少的现象，尤其是传统工业城市最为严重。比如，数据显示，从1950—1970年，底特律中心城区人口减少245%，波士顿减少将近20%，芝加哥减少73%。（Ray，1999：5）其次，中心城区财政出现贫困化。对城市来说，郊区化就如同一个过滤的过程，流向郊区的是白人富裕阶层和中产阶级，留下来的多数都是贫困人口，并且不断地还有贫困人口涌向城市。由于城市居民和企业的财产税是城市财政收入的主要来源，富人向郊区的迁移必然削弱中心城区的税收基础，贫困人口的集中却增加了中心城区的社会福利负担。例如，1970年的统计数字显示，12个最大的中心城区的人口只占全国人口的12%，却支付了全国40%的地方性医疗和福利开支。巴尔的摩市区人口只占马里兰州人口的27%，但其接受福利救济的人口却占该州的66%。波士顿市的人口占马萨诸塞州的14%，但该市领取福利救济的人口数占32%。（Abbott，1987：129）另外，都市区还面临着城市基础设施因为老化而需要维修、更新等问题。1967年，美国政府间关系咨询委员会的一份报告指出：“大都市的城区正处于不断深陷的财政危机的阵痛中。一方面，由于‘高负担’居民的不断增加导致其财政开支急遽增长；另一方面，它们的税源在递减，这是中等收入家庭及企业公司从中心城区向郊区不断外迁的一种反映。”（Downs，1973：38）最后，中心城区的贫困人口陷入了生存困境。一方面，郊区化的过滤使城区财政困难，导致那些急需社会救济的人缺少保障，他们如同生活在贫困的孤岛中，城区的贫困呈现恶性循环的趋势；另一方面，过度郊区化导致贫民的集中，产生的负溢出效应加剧了城市贫困。“掉队的贫民”集中在城区，他们的“惰性”和不良行为迅速传染，从而产生了“危机的聚集效应”。这些地方的破坏行为增多，合格的就业人员减少，商业公司纷纷逃离；社会精英的离去使这里的人更加缺少政治渠道获得政府的帮助；这里的居民情绪沮丧，缺乏进取精神和上进心，而犯罪、吸毒、家庭破裂等彼此传染，形成恶性循环。中心城区的贫民窟成为美国社会问题“顽固的核心”。
二战后，美国的中心城区出现了诸如环境衰败、贫民窟蔓延、种族对抗加剧、犯罪人口群体和地点集中、犯罪率居高不下等危机。联邦政府试图改变这种状况，1949年通过的《住房法案》授权地方政府可以征用大片土地用于成片开发，以消除萧条的住宅区和衰败的工厂区。法案授权联邦政府在1950—1954年拿出5亿美元资金用于这类开发。每一个城市都设立独立的地方开发机构具体负责，它们利用联邦政府提供的资金以市场价格购买贫民窟地产，将其清理之后，以降低至和郊区地产一致的价格出售给私人开发商，用于为低收入家庭建房，法案计划在4年内建设50万套低价住房。（Andrew，1998：131）住房法颁布之后，美国兴起了城市更新运动。运动发起者试图一劳永逸地解决城市问题，大批旧房子被拆除，贫民窟被铲平。然而。在这些地皮上矗立起来的并不是适合穷人居住的廉价住房，更多的是高速公路、高档写字楼和商业区。因为，对于开发商来说，开发高档写字楼和商业区的利润远远高于为低收入者修房。据统计，在20世纪50年代，城市更新每毁坏低收入家庭四个住房单元，只重建了一个住房单元；而且地方政府给贫民区居民的拆迁补偿费标准被一再压低，大部分拆迁户无力购买住房，他们只好又搬到另外一个廉价的穷人聚居区。所以，许多城市规划者认为美国的城市更新运动与其说是城市获得新生，还不如说它在毁坏城市；社会学者认为这次城市更新和清理贫民窟的主要结果之一是“黑人问题搬家，第二批黑人聚居区产生了”（王旭，2000：241）。
通过城市更新运动来改造城市社会结构的行动失败了，随着时间的推移和城区矛盾的积累，到20世纪60年代中期，城市危机日益严重。1966年后，“伟大社会”的许多改革计划遇到了挫折，约翰逊需要开辟新的领域，城市自然成为“伟大社会”改革的合适的战略转移地。约翰逊的“伟大社会”改革前期主要是对一些普遍权利的追求，虽然取得了一些进步，但这些进步就像是双刃剑，特别是黑人平等权利意识的加强使他们开始挑战现存的白人权利结构和既得利益群体。当“伟大社会”改革计划中的一些美好承诺在现实中遇到阻力的时候，黑人开始以暴力为武器进行反抗。瓦茨暴乱是美国60年代城市骚乱的开始，这场骚乱的种子实际上在50年代出现的城市危机中就已经埋下了，只是在“伟大社会”改革的风暴下，在约翰逊的承诺中，黑人的激情在无形中被煽动起来，生活在“黑白两重天”的城市贫民窟的黑人勇敢地站出来表达他们的不满和反抗。
随着社区行动计划自身导致的冲突和混乱增加，以及市长、州长、保守派对社区行动计划的抱怨和攻击越来越多，约翰逊开始考虑转移“伟大社会”改革的主阵地，瓦茨暴乱将约翰逊和民众的目光吸引到了示范城市建设上。这种改革的变化主要有三个原因。
首先，从20世纪50年代开始的城市更新和城市治理并没有取得实质性成效，城市骚乱者把城市描述为种族偏见、肮脏、剥削和失业的集中地，加上质量低劣的建筑物和老鼠成灾的帐篷，折射出了城市社会公共机构的失败，城市贫民窟的种族对抗和城市衰败威胁着国家和社会稳定，城市环境正在成为随时都有可能爆炸的火药桶，“示范城市计划是对贫民窟暴力的回应”。（Harr，1975：80）其次，马丁·路德·金等民权领袖在1965年争取选举权立法取得胜利之后，开始把工作的重心转移到中心城市，为城市穷人和少数民族争取经济平等权，他们对政府的住房和城市政策提出了更多批评意见；自由左派也公开指责“伟大社会”计划的吝啬和政府在城市问题上的胆怯。再次，约翰逊需要一个更加全面、容易获得支持的计划来取代社区行动计划，重新阐释“伟大社会”改革精神，示范城市计划是一个合适的替代品，约翰逊用它来协调和统一城市的反贫困计划。所以，约翰逊将“伟大社会”改革阵地转移到了中心城市，推出了示范城市计划。
示范城市的设想出自于美国联合汽车工人工会主席瓦尔特·鲁瑟，他是底特律的工会领袖，也是一个社会运动的理想主义者。1965年5月，鲁瑟向总统建议就城市贫困和环境问题建立示范性研究基地，其指导思想是重建美国的贫民区，将城市变成这个国家的精华。鲁瑟的建议引起了约翰逊的高度重视。1965年9月，约翰逊成立了由马萨诸塞州政治学家罗伯特·沃德为组长的城市问题专门小组，广泛召集商人、联邦政府和城市官员、民权领袖、学者来设计一个宏伟的城市计划。1965年10月，专家小组提交了他们的报告，要求在全国范围内选择66个不同类型城市推行试验计划，具体包括：6个人口在50万以上的城市，10个25万—50万人口的城市，50个25万以下人口的城市，联邦在6年内拨款23亿美元用于这些示范城市的建设。（Harr，1975：74）在1966年的国情咨文中，约翰逊正式将上述报告作为示范城市计划递交给国会。总统请求将1966年确定为“美国城市重获生命年”，并警告，如果没有一个新的城市计划，美国将会完全陷入两种人的危险对抗中，即城郊的富人和城市的穷人。6年时间23亿美元的拨款计划对市长和地方利益集团而言是一个巨大的诱惑，加上1966年夏天接连不断的城市骚乱和“黑人权力”力量的崛起，给美国国会施加了巨大的压力，1966年11月3日，约翰逊在白宫签署了示范城市和大都市法。法案的第一部分是最主要内容，提出了详尽、全面的示范城市计划，其中，在财政资金来源上，主要由联邦政府拨款80%，地方政府提供20%的配套资金。（Abbott，1987：122）从内容上看，法案对每一个计划都有一系列详细标准，每一项计划都是一个全面的城市改造和建设计划，主要针对城市贫民窟问题、城市衰败以及随之而来的自然和社会问题，最终目的是彻底改造城市环境。除此之外，法案的其他部分还强调了加强大都市外围地区的改造；为退伍军人扩大住房贷款抵押保险，为新城镇和社区开发商提供保险，保护历史遗址和古建筑，更多地建设中低档住房等重要内容。当社区行动和其他计划遇到阻力之后，《大都市和示范城市法》成为这个阶段改革的纲领性法规，约翰逊希望通过这个计划来追求他在密歇根大学演讲中所承诺的“城市文明社会”的目标。
法案通过之后，联邦政府开始挑选示范城市，并对其所申请的建设计划进行资助。为了保证援助效果，联邦政府对示范计划的规模有一定限制，小城市计划集中在15万人以下的社区，大城市计划主要针对其总人口的10%。第一批计划在1969年初结束，第二批城市在1969年下半年开始接受联邦政府资助。到1972年，这个计划共遴选了150个示范城市，计划年均预算拨款39亿美元，占住房和城市发展部预算经费的15%。示范城市计划将注意力集中在改造城市生活中的阴暗部分。约翰逊的选择就像“伟大社会”改革的其他计划一样，过于自信、理想化，过多地给予承诺。本质上，种族冲突、街道犯罪、交通拥挤、郊区和中心城区的发展矛盾、贫民窟现象等城市危机的种子早在20世纪60年代以前就已经埋下了，积重难返。约翰逊肤浅地认为繁荣的经济可以解决这些问题，但他没有想到经济的繁荣难以持续。约翰逊设想用政治权力保障选择示范计划，然后推而广之。然而，约翰逊在此时的政治权力已呈衰微之势，示范计划成为政治权力的牺牲品。由于各种矛盾和困难，经过5年的运转，示范城市计划并没有实质性进展。1971年1月，尼克松政府宣布成立城市事务委员会，变分类拨款方式为联邦对市政府的一揽子拨款，由市政府自主解决各类城市问题，联邦政府不再负有监督之责任。其实，尼克松的新联邦主义和里根的新保守主义城市政策未必能够彻底解决城市问题，同样的，他们在解决了城市发展中的某些问题的同时，又产生了新问题，不会有任何一个完整的计划能够解决所有的城市问题。
