二战前，美国大城市的基本面貌与欧洲城市基本相似，人口密度较高，公共交通是城市市民的主要交通工具。纽约、芝加哥、波士顿等大城市早在1900年前就建成了第一条地铁。然而，20世纪30年代后期，美国汽车制造技术的改进使得小汽车价格下降，小汽车进入了普通家庭。汽车在给生活带来便利的同时，也给城市的发展和规划带来了严重的问题，城市街道变得日益拥堵。于是高速公路的建设就成为必然的选择。由于高速公路建设工程背后所蕴含的巨大的商业利益，高速公路建设计划得到了汽车制造业和石油企业等大利益集团的鼓励支持。美国政府从1956年开始实施《州际高速公路法》（The 1965 Interstate Highway Act），规定以汽油税的90%作为建造高速公路的资金。这样，汽油消费越多，汽油税就越多，建造高速公路的资金就越充盈。同时，小汽车的购买量就越多，利益集团的红利也越多。在这种财政政策的鼓励下，仅仅数年时间，美国就建成了纵横美洲大陆、长达65600公里的高速公路系统。美国人曾经自豪地把它誉为“在金字塔之后人类最大的公共工程”。（张庭伟，2010）但是事与愿违，高速公路并没有解决市区的交通拥挤问题。相反，由于高速公路把郊区和市区便捷地联系起来，居民开始大规模迁移到郊区居住以提高居住质量，制造业大量迁移到郊区经营以减少企业成本，沿着高速公路的郊区开发蓬勃兴起。同时，由于郊区居民和企业仍然需要中心区的服务业，致使通往中心区的高速公路，以及中心区内街道上的交通反而更加拥挤。郊区开发进一步吸引了原来大城市周围地区的人们迁入大城市郊区，结果是城市中心区出现空洞化，中心区密度迅速下降，开创了不可逆转的郊区化时代。
更为严重的是，由于政府几乎把所有的公共资金用于高速公路建设，对城市公共交通的投资严重不足。已经建成的公交系统得不到更新，新的公交网络难以建立，公交服务质量下降，影响了居民对公交的利用率。而低下的公交利用率，则正好成为汽车制造业等利益集团反对政府补贴公交的借口，形成公交投资不足—使用率低下的恶性循环。
（四）约翰逊“伟大社会”改革：向贫困宣战与示范城建设1.向城市贫困宣战
战后的美国物质丰裕，经济繁荣。1958年，加尔布雷斯出版《丰裕社会》一书，宣布美国已经进入富裕社会阶段，“从一定意义上讲美国的贫困已经消除了贫困是一个动态的、历史的、地域的概念，它随着时间、空间以及人们的思想观念的变化而变化。约翰逊总统在1964年1月公布的《总统经济报告》中提出，家庭贫困线标准是家庭年收入不超过3000美元，个人年收入不超过1500美元（以1962年美元为标准）。，大量的人口已经不再贫困”（Galbraith，1958：251）。然而，繁华的表象下却潜藏着深刻的危机，主要表现为经济发展缺乏持续的动力，种族隔离与歧视导致种族对抗加剧，教育和就业机会不平等，贫富差距扩大和公共服务“缺失”等问题凸现。在这个丰裕社会里，千百万人过着世界上最高水平的生活的同时，也还存在着一个贫困群体。根据罗伯特·兰普曼的调查，1958年美国的贫困人口为3200万，占美国总人口的19%。另有数据指出，1958年有4150万贫困人口，占美国总人口的24%。哈林顿估计，美国贫困人口约4000万—5000万，占总人口的20%—25%（迈克尔·哈林顿，1963：208211）。
从贫困结构来看，城市贫困人口是20世纪60年代初美国贫困人口的主体，科技进步和受教育程度较低是导致他们贫困的主要原因。对穷人来说，进步就是痛苦，当一个社会越来越讲究工艺技术规程，越来越讲究操作技术的时候，那些学习过怎样使用机器和受到过良好教育的人，便可以挤得上去，而那些原来在这方面毫无基础的人，则感到增加了新困难。那些没有技术和接受教育较少的人便只有跑到经济底层去，到工资微薄的服务性行业中去，到落后的工厂中去就业。在20世纪50年代和60年代初期，走下坡路的和陷入贫困境地的人基本上都是从大规模生产工业里淘汰下来的工人。美国政府在1960年宣布，在50年代，1/5的失业者是长期性萧条地区和长期性萧条工业的工人，在萧条地区，有1/4的失业工人已经赋闲半年以上，他们之中大多数都有孩子要靠他们扶养。经济底层原来的穷人，加上萧条地区和工业部门新添的穷人，构成了美国城市贫民的主要部分。
农民是第二大贫困群体。对城市穷人来说，进步意味着退步，进步带来的威胁要比其所带来的希望更多，对农村的穷人来说更是如此。20世纪30年代以来，机械化改造了美国农村，但是，投资增加和技术进步的最大受益者不是农民，而是农产品公司和农场主。对于后者来说，技术革命意味着惊人的利润。1954年，约12%的农场经营者控制着40%以上的土地，几乎占农业贸易总额的60%；而位于农村底层的100多万户小农，他们拥有美国全部商业农场土地的40%，但是，他们所创造的贸易额却只占农业贸易总额的7%。（迈克尔·哈林顿，1963：51）20世纪50年代中期，两位农村社会学家查尔斯·卢密斯和艾伦·比格尔曾经在农业萧条地区作了一次调查。他们发现，那里的人在20世纪50年代末期的情况同他们在20世纪30年代所处的情况完全一样，新政和战后的繁荣，跟他们一点关系都没有。
黑人是第三大贫困群体。相对于贫困白人群体，黑人的贫困情况则更为严重，也更加集中。以纽约市为例，20世纪50年代中期，该市有将近100万黑人，其中50%的黑人家庭年收入在4000美元以下（同等收入的白人家庭只占20%）。在接受社会补助的人当中，黑人占40%。纽约市黑人的失业人数比白人多一倍，而黑人工人所获得的工资仅及白人工人的一半。在美国任何一个城市，黑人贫民窟往往是贫困的中心、体力劳动的中心、疾病的中心，是美国不发达地区所具有的各种典型缺点的中心。
第四个贫困群体是老年人。1958年，美国有800万65岁以上的老年人口，他们中间有60%的人年收入不到1000美元，远低于一般城市居民生活的最低标准。统计数字表明，1959年秋，一对退休夫妇的适当的生活费用预算，按斯克兰顿的城市低标准是2681美元，按芝加哥的高标准是3304美元。在贫困的老人群众，孤寡老人又是最贫苦的，他们中有四分之一的人年收入不到580美元——这个数字刚好达到美国农业部当时所规定的最低限度廉价食品标准，因此他们根本无力支付房租、购买衣服等。此外，老年人又往往是疾病发生率最高的群体，年老的穷人因病而躺在床上的时间要比其他人多，他们得到的医疗保险也是最少和最差的。据统计，一个年收入低于2000美元的75岁老人，平均每年看病的次数是68次，而年收入达7000美元以上的老年人，平均每年看病91次。相对于20世纪40年代，50年代美国消费品物价指数上升了12%，可是老年人最害怕的医疗费用开销却上升了36%，住院费用上升了65%，合同住院费用（即蓝十字会的保险费用）上涨了83%。（迈克尔·哈林顿，1963：55）在当时的政治与社会精英看来，这些贫困人口的存在和美国“富裕社会”极不协调，政府如果不对贫困的恶性循环采取措施，它将成为美国社会的病灶，将集聚大量矛盾和冲突，成为暴力和社会分裂的潜在动因。20世纪60年代初期，穷人的困境极易引起社会的同情，特别是那些寡妇、儿童、慢性疾病者和残疾人，他们被认为是上帝的弃儿，政府应该给他们以最低生活保障。约翰逊和自由派知识分子是如此认为，大部分美国人也是如此认为。1964年减税法实施之后，对经济的刺激立竿见影，各项指数迅速飘升，约翰逊和政府经济学家们都感到应该有所行动来消化由减税所带来的公共财政收入的增加。这个时期的凯恩斯主义者都相信，财政盈余给美国经济带来的绝不是利好，而只会是拖累，他们需要一个全面的计划来消化这些盈余。这种“幸福的烦扰”是约翰逊政府发动向贫困宣战运动的潜在动因，也是约翰逊承诺在不牺牲中产阶级利益的前提下消除贫困的经济基础。（王安庆，2008：125）在当时的美国社会，关于贫困形成原因的探讨，学者们陷入了一场政治上和意识形态上的激烈争论：一种意见坚持认为贫困是社会的过错，而另一种意见坚持认为贫困是个人的过错。约翰逊则认为产生贫困的原因是在二者之间，决策者没有看到穷人和现存机构的缺陷，没有把贫困和制度上的因素联系起来，认为有劳动能力的人之所以贫困是因为他们受的教育不充分和懒惰。但是，他也不否认，贫困之所以产生是因为他们“生活在美国主流社会之外和价值观的异化”The Economic Report of the President 1964，United States Government Printing Office， Washington， D.C.，p55.。约翰逊认为产生贫困的制度上的因素是种族歧视，这是源于历史遗留下来的文化现象，而不是私营经济和其他政治经济的天然产物。这种对贫困的解释在20世纪50年代很普遍，并且成为当时决策者制定政策的依据。约翰逊最后把解决这个问题的办法引向了对环境的改造——即为穷人提供工作的机会和对权利机制的改革。
1964年5月22日，约翰逊在密歇根大学发表了关于“伟大社会”的演讲。在随后18个月的重要讲话和提交国会的立法建议中，约翰逊明确地表达了“伟大社会”的改革目标：第一，全力以赴消灭贫困；第二，消除种族歧视，追求社会平等；第三，改善生活质量。约翰逊希望通过改革结束贫困和不公平，使所有人都有机会平等进入美国主流政治经济生活，有机会分享美国的富裕，使每一个美国人都能过上充实、富裕、安详的生活。围绕着这些目标，约翰逊在民权、反贫困、医疗和教育、城市改造和建设、改善生活质量等领域发动了全面改革。
“伟大社会”改革的关键手段是政府干预，通过社区行动计划使穷人“最大限度地参与”，为弱势群体提供职业训练和补偿性教育计划。各种政治、经济和文化资源也尽可能地应用到穷人的生活中去，如法律援助、医疗保险、较小规模的商务援助和资本投资、对高等学校的贷款和奖学金、各种各样的社区发展和住房补贴。这些资源的投放，使穷人的生活处境和环境得到改变，打破附着在他们中间的贫困文化，扩展生活机会。
约翰逊反贫困计划中最重要的内容就是社区行动计划（Community Action Program）。1964年经济机会法是这样定义社区行动计划的，“社区行动计划是在所服务的地区和成员在‘最大限度参与’的原则下发展、引导和管理的计划”。 Economic Opportunity Act of 1964，U.S.Government Printing Office，Washington，p4.它是联邦反贫困计划中的核心项目，在这个计划下衍生出了许多独立接受联邦资金的反贫困计划。
社区行动机构是向贫困宣战的基层公共管理组织，直接接受联邦援助资金并管理社区所有反贫困计划。它负责评估低收入者的需要和资源，设计反贫困战略，申请财政资助。它管理的计划涉及出生以前的照顾、智力启动、家庭援助、工作培训、老年人服务等。它鼓励社区居民最大化参与，更加强调创造机会和提高个人利用机会的能力，它以穷人在社区机构中的影响力和低收入者取得的经济自立能力作为反贫困绩效评价标准。
社区行动计划的理论依据是奥赫林等“理论家和理想主义者”的机会理论和社区竞争理论。奥赫林等人从考察纽约等大城市青少年犯罪根源出发，认为社区内个人的生活态度和行为模式会影响整个社会，社区内出现的违法和犯罪是“对不能获得机会的回应”，社区社会必须重新规划。（Cloward and Ohlin，1960：211）社区竞争和机会理论者的原始动机是准政治的，他们希望通过动员穷人“最大化参与”到决策机构取得话语权，打破地方政治事务中穷人处于完全弱势地位的现状，取得政治平衡。（Levine，1970：55）他们同时也主张通过教育、职业培训等措施为年轻人提供更多机会，使他们在合法的条件下正当竞争。
机会理论批评现存的社会制度，认为青少年犯罪是由不公正的社会秩序造成的，只有体制上的改变才能终止青少年犯罪。社区竞争理论则认为现存的社区模式实际上是一种贫困文化，它假定健康的社区应该接受传统的中产阶级价值，并将其灌输到青少年的思想中。社区竞争理论指出，贫困社区自身应该对社区道德的丧失负责。它要求穷人控制社区，即授权社区建立自己的自治机构，通过机构“服务”来解决本社区内问题。
在福特基金资助下，奥赫林等在20世纪50年代末就把他们的理论进行了试验。在肯尼迪时期，他们的理论更是吸引了自由派的目光，他们开始设想把社区竞争和扩展机会作为解决贫困的办法，通过“青年动员局”将这种试验扩展和推广。1961年5月，在罗伯特·肯尼迪的支持下成立了“青少年犯罪总统委员会”。该机构联合福特基金对社区竞争和机会理论进行研究和推广试验，其最终结论是：反贫困运动更应该改变的是环境，而不是个人，教育和生存技能培训是解决贫民窟问题的关键。（Unger，1996：6162）奥赫林的社区竞争和机会理论及其试验对“伟大社会”计划的影响很大，它为“伟大社会”的计划者提供了意识、理论和方法。1964年约翰逊在对国会的反贫困咨文中，用了大量篇幅介绍这个理论和计划设想。社区行动计划包括居民点服务、就业援助、教育、住房、居民点医疗中心、家庭、法律服务、“智力启动”、“上进计划”等。
